安徽安庆宜秀经济开发区管理委员会、安庆市海信房地产开发有限公司合同纠纷民事二审民事判决书

安徽安庆宜秀经济开发区管理委员会、安庆市海信房地产开发有限公司合同纠纷民事二审民事判决书

当事人　　上诉人(一审原告)：安徽安庆宜秀经济开发区管理委员会，住所地安徽省安庆市长江大桥经济开发区中山大道。
　　负责人：江存富，该委员会主任。
　　委托诉讼代理人：何玉忠，安徽品仁律师事务所律师。
　　被上诉人(一审被告)：安庆市海信房地产开发有限公司，住所地安徽省安庆市开发区安庆赛格数码广场E幢十一层1室。
　　法定代表人：程铖，该公司总经理。
　　委托诉讼代理人：汪超，安徽安联律师事务所律师。
　　委托诉讼代理人：王正印，江苏诚品律师事务所律师。
审理经过　　上诉人安徽安庆宜秀经济开发区管理委员会(以下简称宜秀经开区管委会)因与被上诉人安庆市海信房地产开发有限公司(以下简称海信公司)合同纠纷一案，不服安徽省安庆市中级人民法院(2019)皖08民初183号民事裁定，向本院提起上诉。本院作出(2020)皖民终33号民事裁定，指令一审法院审理。一审法院经审理作出(2020)皖08民初441号民事判决，宜秀经开区管委会不服，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人宜秀经开区管委会负责人江存富及其委托诉讼代理人何玉忠，被上诉人海信公司委托诉讼代理人汪超、王正印到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
二审上诉人诉称　　宜秀经开区管委会上诉请求：1．撤销一审判决；2．改判支持宜秀经开区管委会的诉讼请求或裁定发回重审；3．一、二审诉讼费用由海信公司承担。
　　事实和理由：一、一审关于案涉《土地置换协议》及《土地置换补偿结算协议》合法有效的认定不符合法律、法规的规定。双方签订的《土地置换协议》第四条第三项和第五条第一项的内容，违反了《中华人民共和国招标投标法》及《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》〔国办发(2006)100号〕的相关规定。第一、招标前双方设定投标条件，排斥潜在投标人，损害其他人合法权益。第二、海信公司参与投标，成交的地价高于评估价的部分都由宜秀经开区管委会全额补偿，违反了公开、公平、公正的“三公”原则。第三、土地出让金是专项资金，主要用于城市建设和土地开发、专款专用。因此，本案在土地使用权拍卖出让之前以约定土地出让金补偿或返还的方式、承担办证费用的方式排除了其他竞买者。且约定的返还标的直接指向土地出让金，损害了国家利益，属于《中华人民共和国合同法》(以下简称合同法)第五十二条第二项规定的无效情形。二、宜秀经开区管委会支付的土地出让金差额33119945元及办理土地证费用3016269元，海信公司应予返还。根据合同法第五十八条规定，海信公司应当返还财产，至于无效合同的过错责任由人民法院依法判决。
二审被上诉人辩称　　海信公司答辩称，一、宜秀经开区管委会关于《土地置换协议》及《土地置换补偿结算协议》的相关内容违反《中华人民共和国招标投标法》，在招标过程中违反了“三公”原则、排斥了潜在投标人无效的上诉理由错误。首先，海信公司竞得该地块，是采取拍卖出让的方式，而非招投标。宜秀经开区管委会引用《中华人民共和国招标投标法》否认合同条款的效力，显属适用法律错误。其次，本次土地拍卖所涉规定为《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，属于部门规章，达不到影响合同效力的层级。根据合同法第五十二条第五项及《中华人民共和国民法典》第一百五十三条的规定，只有违反法律、行政法规强制性效力性规定时，才导致合同条款无效。另外，本案实质为土地征收后的等价补偿，该约定也不损害国家利益。最后，上述条款不影响招拍挂的公开、公正、公平性。案涉土地使用权履行了拍卖的法定程序，在报纸上进行了公告且多位竞买人参与竞买，海信公司通过近四十轮的竞价才取得该地块，不违反“三公”原则。结合一审的代理意见，本案不涉及低价取地损害国家利益的情形。因此，宜秀经开区管委会关于合同无效的观点错误。二、宜秀经开区管委会关于《土地置换协议》及《土地置换补偿结算协议》相关内容直接指向土地出让金而无效的观点亦无事实及法律依据。首先，上述协议中所涉及的补偿费用，是海信公司在满足合同条件下应获得合同对价。宜秀经开区管委会作为平等的民事主体，有权决定如何使用其自有资金，按照约定分配收益及承担风险，不存在损害国家利益情形。其次，宜秀经开区管委会认为该补差价条款属于返还土地出让金条款错误，该条款性质应界定为政府对换地过程中所产生市场风险的一种合理补偿。1．从该条款的文字表述来看，并未涉及返还土地出让金的内容，而是准确表述为“补偿”。2．从条款的性质来看，应当界定为“政府在征收土地时，采取了变通的以地换地的补偿方式，由于该变通模式引入了市场机制，故此政府对换地过程中所产生市场风险的一种合理补偿。”3．从国家利益的角度来看，上述补偿差价条款并未损害国家利益，海信公司也未基于此获得不当收益。海信公司最终获得的仅是一宗土地，且是用同面积的地块等价交换而得。补偿的三千多万元，也是海信公司先行支付的费用。在此过程中，政府并未实际支付任何费用，国家利益未受到损害。另，有关办证费用、税费等的补偿条款合法、有效，其理由与上述基本相同。因为原A-4地块已经办理登记，应缴纳的税费均已实际缴纳，海信公司已取得国有土地使用权证。由于采取以地换地的模式会导致海信公司在取得新地块时会产生办证费用及相关税费，理应由政府方面补偿，海信公司并未基于上述费用补偿而获得利益。反之，如海信公司不顾全大局，不支持政府工作，不同意置换地块，上述费用则不会产生。宜秀经开区管委会的上诉请求及理由，缺乏事实及法律依据，应驳回上诉，维持一审判决。
原告诉称　　宜秀经开区管委会向一审法院起诉请求：1．确认双方于2007年2月5日签订的《土地置换协议》第四条第三项、第五条第一项及《土地置换补偿结算协议》无效；2．判令海信公司返还宜秀经开区管委会支付的土地出让金差额33119945元及办理土地证的费用3016269元；3．诉讼费用由海信公司承担。
一审法院查明　　一审法院认定事实：2002年1月10日，安庆市宜秀区人民政府(原安庆市郊区人民政府)与海信公司签订《合同》，由海信公司投资建设“普尔斯马特大型连锁经营商场”，用地面积80亩，双方商定按照9万元/亩的标准协议出让该宗土地。2004年3月10日，安庆长江大桥综合经济开发区管理委员会与海信公司签订《合同》，由海信公司投资兴建“普尔斯马特大型连锁经营商场”项目，项目用地范围为皖河路以西、元山路以南、叶祠路以北，用地面积100亩。该项目用地为商业用地，同时报请国土部门按照挂牌方式出让该宗土地，按9万元/亩的标准作为挂牌起始价。2004年12月14日，安庆长江大桥综合经济开发区管理委员会与海信公司签订《补充协议书》，约定发证后按照5万元/亩共计400万元，委托海信公司对该供地四通一平包干。2004年12月15日，安庆市国土资源局与海信公司签订《国有土地使用权出让合同》，海信公司取得安庆长江大桥综合经济开发区(以下简称大桥经济开发区)A-4号地块，其中出让土地面积为53123.66平方米(79.68亩)土地使用权，出让价格111559686元。后海信公司缴纳了上述土地出让金。2006年3月22日至6月16日，安庆长江大桥综合经济开发区管理委员会委托安庆长江大桥综合经济开发区建设投资有限公司支付海信公司基础设施建设费用3955968.6元。
　　2006年8月19日，安庆市宜秀区人民政府向海信公司发函，请其支持大桥开发区工业发展，将上述大桥开发区A-4地块以其他土地置换。
　　2007年2月5日，海信公司(甲方)与安庆长江大桥综合经济开发区管理委员会(乙方)签订《土地置换协议》，协议内容包括：“二、置换标的。1．甲方标的：03—01号土地使用权证下A-4地块53123.66平方米(79.68亩)土地使用权(出让)，基础设施状况：“五通一平”；2．乙方标的：大桥开发区控规中C-12-8、9号地块中除检察官学院以外的土地使用权(面积误差不超过＋5%)。基础设施状况：“五通一平”；3．双方均按指定地块53123.66平方米等面积(均不含代征道路)进行评估，差价由不足方补齐。(1)若乙方标的经评估低于甲方标的，乙方应补足差价给甲方；(2)若甲方标的经评估低于乙方标的，甲方应补足差价给乙方。(3)C-12-8、9号地块中除检察官学院以外超出53123.66平方米的部分，甲方按招拍挂成交价缴清土地出让金。土地使用权协议同时约定双方按照指定地块53123.66平方米(79.68亩)等面积进行评估，差价由不足方补齐。”协议第四条约定：“1．本协议签订之日起24个月内，乙方负责将置换的乙方标的(C-12-8、9号地块)进行招拍挂，甲方参与竞标该地块，按法定程序依法取得该地块。2．若置换的乙方标的(仅限于53123.66平方米)最终出让成交价低于该地块的评估价格，甲方应以评估价格取得该地块。3．若置换的乙方标的(仅限于53123.66平方米)最终出让成交价高于该地块的评估价格，甲方按与安庆市国土资源管理局签订的土地出让合同缴清土地出让金，对高于评估价的部分乙方全额补偿给甲方。4．若甲方通过招拍挂取得的地块面积超出53123.66平方米的部分(面积误差不超过＋5%)，甲方应按实际招拍挂成交价缴清土地出让金，乙方不予补偿。”协议第五条约定：“1．甲方办理上述事宜的政府相关手续，涉及的国家税、费及评估费用和办理土地使用证等费用中，置换面积53123.66平方米内的相关税费由乙方承担，超过部分由甲方承担。2．考虑到甲方在办理普尔斯马特、农资商会和新昌电器三个项目中发生考察接待等前期费用以及因乙方原因造成甲方发生的相关损失，本着合规、合理、合法的原则，双方委托有资质的中介机构对甲方实际发生的相关费用和甲方标的内现有的附属物、建筑物进行审计，以最终审计结果作为乙方补偿给甲方的依据。3．根据国家相关政策，经营性土地须通过招、拍、挂牌取得，考虑到本次置换与乙方标的招、拍、挂的时点不同，因乙方标的本次评估价格与实际成交价格的差价部分引起的相关税收费用，置换面积53123.66平方米内的相关税费由乙方承担，超过部分由甲方承担。”协议中还约定了违约责任及其他事项。
　　2007年5月17日，安庆长江大桥综合经济开发区管理委员会向海信公司发函，决定收回海信公司位于大桥经济开发区A-4号地块53123.66平方米国有土地使用权。2007年7月3日，安徽中安房地产评估咨询公司出具了A-4地块53123.66平方米土地使用权和大桥开发区C-12-8、9地块61335.64平方米土地使用权价格评估报告，单位地价分别为801元/平方米和794元/平方米。
　　2008年安庆市国土资源局对C-12地块西南区进行挂牌出让。土地评估确认审批表显示该地块土地总面积53123.66平方米，土地单位地价956元/平方米，土地总地价5079.23万元。地块底价6370万元。2008年1月30日海信公司参与竞标并以7530万元成交，单价为1417.45元/平方米。
　　2008年2月4日，安庆市国土资源局与安庆润城置业投资有限公司签订《国有土地出让合同》，安庆润城置业投资有限公司以竞拍的方式取得C-12地块53123.66平方米土地使用权，出让价格7530万元。2008年5月16日安庆润城置业投资有限公司缴纳了上述土地出让金7530万元。
　　2008年2月27日，海信公司请求依据《土地置换协议》约定拨付置换土地相关资金79766653元。2010年1月6日，安庆诚信工程咨询有限责任公司出具了A-4地块53123.66平方米前期开发区项目造价的《工程决算审核报告》，审定价款为3169614元。
　　2010年8月28日，安庆长江大桥综合经济开发区管理委员会与海信公司签订《土地置换补偿结算协议》，协议中明确约定：安庆长江大桥综合经济开发区管理委员会应支付海信公司土地补偿款金额合计为81857879元。1．土地评估置换补偿75671996元，按评估价置换，超评估价补齐，其中：A-4地块评估价42552051元，超评估价33119945元。2．国有土地使用权办证费用3016269元，其中契税3012000元，登记费4269元。3．前期开发及建筑物、附属物补偿费用，经区审计局委托中介机构进行审计，审核结果为3169614元。截止2010年9月宜秀经开区管委会共拨付海信公司81857879元。
　　安庆长江大桥综合经济开发区于2018年5月29日经安徽省人民政府批准更名为安徽安庆宜秀经济开发区。海信公司成立于2000年10月2日，原法定代表人为程曙光，2019年10月12日，海信公司法定代表人由程曙光变更为程铖。安庆润城置业投资有限公司成立于2008年4月2日，安庆润城置业投资有限公司系海信公司股东。安庆润城置业投资有限公司已对其取得C-12地块西南区地块进行了开发建设。
一审法院认为　　一审法院认为，双方当事人于2007年2月5日签订的《土地置换协议》第四条第三项、第五条第一项及《土地置换补偿结算协议》系双方当事人真实意思表示，不违反法律、法规的强制性规定。宜秀经开区管委会向海信公司已经支付的土地出让金差额33119945元及办理土地证费用3016269元是海信公司满足合同条件下所获合同对价，负有支付合同对价义务的宜秀经开区管委会作为参与市场活动的平等民事主体，享有独立法人财产，有权自行决定如何使用其自有资金，按合同约定分配收益和承担风险，不能认定为损害国家利益。据此，双方于2007年2月5日签订的《土地置换协议》第四条第三项、第五条第一项及《土地置换补偿结算协议》合法有效，对双方当事人具有法律约束力，宜秀经开区管委会的诉讼请求，无法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国合同法》第八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百三十四条第一款、第一百四十二条规定，判决：驳回宜秀经开区管委会的诉讼请求。案件受理费227873元，由宜秀经开区管委会会负担。
　　本院二审期间，双方当事人均未提交新证据。
本院查明　　本院二审另查明：2006年6月27日，安庆长江大桥综合经济开发区管理委员会向海信公司发函，称因招商引资用地需要，需要将海信公司80亩地置换，该用地采取等价置换方式。
　　2007年2月5日，海信公司(甲方)与安庆长江大桥综合经济开发区管理委员会(乙方)签订《土地置换协议》约定：一、置换背景。乙方因招商引资工作需要，乙方动员甲方让出80亩土地，以政府回收后重新出让，甲方本着从大局出发的精神，要求乙方用元山路以北、朝阳路以东、皖河路以西土地进行置换。
　　2007年5月17日，安庆长江大桥综合经济开发区管理委员会向海信公司发函，决定收回海信公司位于大桥经济开发区A-4号地块53123.66平方米国有土地使用权，土地补偿及其他事宜将依据相关协议及文件办理。
　　2007年7月3日，安徽中安房地产评估咨询公司根据安庆长江大桥综合经济开发区管理委员会、海信公司共同委托，就大桥开发区C-12地块61335.64平方米土地使用权、大桥开发区A-4地块53123.66平方米土地使用权分别作出皖中安(2007)(估)字第3408025号、第3408026号《土地估价报告》。
　　除一审法院查明“安庆润城置业投资有限公司系海信公司股东”外，本院对一审法院查明的其他事实予以确认。
本院认为　　本院认为，综合双方当事人举证、质证及诉辩意见，本案二审的争议焦点为：一、《土地置换协议》第四条第三项、第五条第一项以及《土地置换补偿结算协议》的效力；二、宜秀经开区管委会诉请海信公司返还土地出让金差额33119945元，办理土地证费用3016269元是否有法律依据。
　　关于争议焦点一。宜秀经开区管委会上诉称《土地置换协议》第四条第三项、第五条第一项以及《土地置换补偿结算协议》无效。海信公司辩称，本案实质为土地征收后的等价补偿，上述协议中所涉补偿费用，是海信公司依据合同约定应获得的对价，并未基于此获得不当收益。对此分析认定如下：
　　(一)关于《土地置换协议》及《土地置换补偿结算协议》签订缘由及性质。海信公司依法取得大桥经济开发区A-4号地块53123.66平方米国有土地使用权，全额支付土地出让金，并办理土地使用权证。安庆市宜秀区人民政府、宜秀经开区管委会先后向海信公司发函，请其支持大桥开发区工业发展，将上述A-4地块以其他土地置换。宜秀区经开区管委会与海信公司经平等协商，就A-4地块53123.66平方米(79.68亩)国有土地使用权收回，以及大桥开发区控规中C-12-8、9号地块中除检察官学院以外的国有土地使用权置换等事项达成《土地置换协议》，并约定采取海信公司通过招拍挂方式竞买置换地块国有土地使用权，宜秀经开区管委会对差价予以补足及并承担相应费用的方式置换。因此，该协议亦具有一定的补偿性质，宜秀经开区管委会2007年5月17日向海信公司发函“有关土地补偿及其他事宜将依据相关协议及文件办理”内容，以及双方2010年8月28日签订的《土地置换补偿结算协议》可以印证。
　　(二)关于《土地置换协议》相关条款及《土地置换补偿结算协议》的效力。首先，该协议经宜秀经开区管委会与海信公司自愿协商签订，是双方真实意思表示，对此双方并无异议。且海信公司已依据《土地置换协议》约定将A-4地块53123.66平方米国有土地使用权交回，宜秀经开区管委会亦按照《土地置换协议》及《土地置换补偿结算协议》约定向海信公司支付相关补偿费用，上述两份协议在2010年9月已经履行完毕。其次，《土地置换协议》约定，对双方均按指定地块53123.66平方米等面积进行评估，差价由不足方补齐；涉及的国家税、费及评估费用和办理土地使用证等费用中，置换面积53123.66平方米内的相关税费由宜秀经开区管委会承担，超过部分由海信公司承担；考虑到本次置换与C-12地块招、拍、挂的时点不同，该地块本次评估价格与实际成交价格的差价部分引起的相关税收费用，置换面积53123.66平方米内的相关税费由宜秀经开区管委会承担，超过部分由海信公司承担等内容。上述协议有关双方权利、义务等协议条款的设置、约定的内容，可以反映该协议系双方基于平等自愿签订，相关土地价款、费用等业经双方委托评估，双方对此均无异议。上述协议约定给付海信公司相关补偿费用，亦因宜秀经开区管委会收回海信公司案涉国有土地使用权所产生，土地置换前后，海信公司并未获得额外不当利益。置换土地成交价款较此前评估价出现差距，既有宜秀经开区管委会按照评估价收回海信公司A-4号地块，海信公司系通过招拍挂方式取得C-12地块西南区相同面积地块，即取得方式不同的原因；亦有评估时间在前，C-12地块挂牌出让时间在后，存在时间差等因素。案涉《土地置换协议》第四条第三项、第五条第一项等约定内容，亦反映双方签订协议时，已经预见可能出现的情形，并作出了相应安排，此后也是按此履行，对此均无异议。第三，2008年安庆市国土资源局对C-12地块西南区总面积53123.66平方米土地使用权进行挂牌出让，海信公司参与竞拍并以7530万元成交，单价为1417.45元/平方米。2008年2月4日，安庆润城置业投资有限公司与安庆市国土资源局签订《国有土地出让合同》，并依约缴纳了上述土地出让金。《土地置换协议》约定海信公司须按照国有土地使用权出让法定程序，通过土地市场“招拍挂”方式取得置换土地，海信公司亦是按照上述约定参加竞拍并成交。宜秀经开区管委会对于海信公司参加竞买C-12地块行为及上述《国有土地出让合同》的效力并无异议。宜秀经开区管委会二审庭审明确系以其自身财政收入向海信公司支付《土地置换协议》及《土地置换补偿结算协议》所涉补偿费用，并非来源于土地出让金。宜秀经开区管委会作为参与市场活动的民事主体，享有独立法人财产，按合同约定向海信公司支付相应款项，并未违反法律禁止性规定。因此，宜秀经开区管委会关于上述协议所涉补偿款直接指向土地出让金，属于合同法第五十二条第二项“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”情形而无效的上诉理由不能成立，其据此主张《土地置换协议》第四条第三项、第五条第一项及《土地置换补偿结算协议》无效，没有相应事实和法律依据。
　　关于争议焦点二。宜秀经开区管委会的诉请系基于《土地置换协议》第四条第三项、第五条第一项及《土地置换补偿结算协议》无效。前已述及，宜秀经开区管委会上述无效的主张不能成立，故其关于返还土地出让金差额33119945元，办理土地证费用3016269元的诉请，本院不予支持。
　　综上，宜秀经开区管委会的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
裁判结果　　驳回上诉，维持原判。
　　二审案件受理费227873元，由安徽安庆宜秀经济开发区管理委员会负担。
　　本判决为终审判决。
落款

附法律依据附：本案适用相关法律条文
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
(三)原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。