国开川沙（上海）城镇投资发展有限公司与上海市浦东新区川沙新镇人民政府房地产开发经营合同纠纷上诉案

国开川沙（上海）城镇投资发展有限公司与上海市浦东新区川沙新镇人民政府房地产开发经营合同纠纷上诉案
中华人民共和国最高人民法院

民事判决书

当事人　　上诉人(原审原告)：国开川沙(上海)城镇投资发展有限公司，住所地上海市浦东新区川沙路6999号49幢2099室。
　　法定代表人：施建，该公司总经理。
　　委托诉讼代理人：吴晨尧，北京大成(上海)律师事务所律师。
　　委托诉讼代理人：李晨，北京大成(上海)律师事务所律师。
　　被上诉人(原审被告)：上海市浦东新区川沙新镇人民政府，住所地上海市浦东新区新川路540号。
　　法定代表人：宦勇，该镇镇长。
　　委托诉讼代理人：朱骏，上海融力天闻律师事务所律师。
　　委托诉讼代理人：况萍萍，上海融力天闻律师事务所律师。
审理经过　　上诉人国开川沙(上海)城镇投资发展有限公司(简称国开川沙公司)因与被上诉人上海市浦东新区川沙新镇人民政府(简称川沙新镇政府)房地产开发经营合同纠纷一案，不服上海市高级人民法院(2019)沪民初12号民事判决，向本院提起上诉。本院于2021年4月6日立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。国开川沙公司的委托诉讼代理人吴晨尧、李晨，川沙新镇政府的委托诉讼代理人朱骏、况萍萍到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
二审上诉人诉称　　国开川沙公司上诉请求：1.撤销上海市高级人民法院(2019)沪民初12号民事判决，改判支持国开川沙公司的一审全部诉讼请求。2.本案一、二审诉讼费由川沙新镇政府承担。主要事实和理由：一、一审判决认定双方就合作开发关系中的具体权利义务难以明确，且国开川沙公司也未提供证据证明错误。(一)一审判决对两份争议证据《上海市浦东新区川沙新镇人民政府会议纪要(2014-1)》(简称《会议纪要》)和《六灶小城镇改革试点地区建设流程管理办法》(简称《管理办法》)的真实性及所要证明的事实不予确认错误。1.《会议纪要》的真实性可通过其载明的主要议题的落实情况予以佐证。2.《管理办法》的真实性可通过《六灶小城镇改革试点地区动拆迁补偿资金支付使用流程》(简称《补偿资金支付使用流程》)及《六灶小城镇改革试点地区动迁拆房工程劳务费支付使用流程》(简称《劳务费支付使用流程》)的制定情况及所载内容予以佐证。3.川沙新镇政府否认《会议纪要》及《管理办法》的真实性,应举证予以证明。(二)一审判决认定双方就合作开发的出资比例及分担、合作开发后的项目收益及分配等主要权利义务均难以明确错误。1.川沙新镇政府与国开(北京)城市发展基金(有限合伙)(简称国开基金)、上置投资控股有限公司(简称上置公司)签订的《关于合作开发上海浦东川沙六灶小城镇改革试点地区协议书》(简称《合作开发协议》)、沪浦发改综改〔2013〕65号《关于川沙新镇六灶地区“小城镇发展改革”试点项目会商情况的报告》(简称《会商情况报告》)及《管理办法》等文件明确记载，案涉项目开发建设的所有成本均来自于2.1平方公里区域内的土地出让收入，由国开川沙公司先行垫付，川沙新镇政府获得土地出让收入后向国开川沙公司支付，项目收益来自于国开川沙公司根据土地出让收入计提的管理费，川沙新镇政府作为间接持有国开川沙公司股权的股东，可通过分红获取收益。因此，本案不存在一审判决所认定的双方主要权利义务难以确定的情形。2.川沙新镇政府制定的《补偿资金支付使用流程》和《劳务费支付使用流程》均载明，川沙新镇政府应将取得的土地出让收入中返回镇部分支付给国开川沙公司。3.国开川沙公司实际参与了案涉项目的前期开发建设，并投入了相应的开发建设费用，该事实已得到一审判决确认。(三)川沙新镇政府向国开川沙公司支付开发建设成本等费用不应以项目结算为前提，国开川沙公司有权随时要求其支付。1.双方从未约定川沙新镇政府履行付款义务需以项目实际结算为前提。根据《合作开发协议》第9.3条约定，川沙新镇政府在收到土地出让收入中返回镇部分后，即应履行付款义务。2.即使双方未明确约定川沙新镇政府履行付款义务的具体期限，根据《中华人民共和国合同法》第六十二条第四项之规定，国开川沙公司也可随时要求川沙新镇政府履行付款义务。3.若按一审判决，在案涉项目全部开发完毕前,川沙新镇政府的付款期限即未届至，将造成国开川沙公司单方面耗资巨大、收款期限极长的不公平后果。二、一审判决认定国开川沙公司未举证证明川沙新镇政府应支付管理费错误。(一)一审判决已认定《会商情况报告》的真实性，根据该文件记载，川沙新镇政府应参照《浦东新区国有土地使用权出让收支预算管理办法》及相关规定，从案涉项目的土地出让收入中为国开川沙公司计提管理费。(二)关于管理费的计提标准。浦府办〔2012〕73号文件明确规定，管理费的计提标准为土地出让总价款的0.5%-1%。国开川沙公司有权按照上述计提标准向川沙新镇政府主张管理费。三、一审判决认定国开川沙公司基于《合作开发协议》约定，要求川沙新镇政府支付开发建设成本、开发间接费用等款项于法无据错误。(一)国开川沙公司系以《合作开发协议》为基础,由该协议的各签约主体直接或间接设立的项目公司。《合作开发协议》应视为项目公司发起人合意的一部分，属于项目公司的内部协议，与公司章程具有同等效力，对作为项目公司的国开川沙公司具有约束力。国开川沙公司有权依据该协议约定，要求川沙新镇政府支付开发建设成本、开发间接费用等款项。(二)川沙新镇政府自认在《合作开发协议》实际履行过程中，双方形成了事实合同关系，故双方之间的权利义务应受《合作开发协议》约束。(三)一审判决认定《合作开发协议》未明确约定土地出让收入中返回镇部分系直接返还或支付给国开川沙公司错误。该观点错误理解了《合作开发协议》的约定内容，割裂了《合作开发协议》与其他政府文件之间的联系。1.因川沙新镇政府系政府机关，故各签约方出于谨慎考虑，在协议中并未直接使用“返还”或“支付”等表述。但协议中有关“由川沙新镇政府委托国开川沙公司具体实施”的约定，其真实意思即系川沙新镇政府将土地出让收入返回镇部分直接支付给国开川沙公司，再由国开川沙公司用于项目开发。2.国开川沙公司系经政府批准进行六灶小城镇开发建设的唯一主体，且国开川沙公司已为案涉项目的前期开发和配套建设支付了4亿余元，根据《合作开发协议》第9.3条约定，土地出让收入中返回镇部分也只能支付给国开川沙公司。3.川沙新镇政府在履行《合作开发协议》过程中，已通过制定《管理办法》的方式，将土地出让金的支付方式明确约定为由国开川沙公司直接向川沙新镇政府内设机构计划财务办公室(简称川沙新镇计财办)申报，再由川沙新镇计财办直接向国开川沙公司支付，并用于案涉项目的开发建设。综上，国开川沙公司虽非《合作开发协议》的签订主体，但履行了《合作开发协议》约定的案涉项目开发建设义务。国开川沙公司与川沙新镇政府之间的权利义务关系，在《会商情况报告》《合作开发协议》《管理办法》等一系列相关文件中均有涉及。川沙新镇政府应根据上述文件约定或规定将土地出让收入返回镇部分直接支付给国开川沙公司。
二审被上诉人辩称　　川沙新镇政府辩称：一、国开川沙公司为案涉项目支出前期开发费用是各股东设立国开川沙公司的初衷，并不存在有失公平的情况。各股东系基于开发案涉项目的大局进行合作，彼此之间并无合作开发的盈利模式。即使国开川沙公司承担了土地平整、配套设施建设等义务，并支付了前期开发费用，也系国开川沙公司应当承担的义务，并不损害国开川沙公司的合法权益。国开川沙公司的新股东对合作开发的商业模式存在理解分歧，应由股东内部协商解决，不应通过本案诉讼解决。一审判决驳回国开川沙公司的诉讼请求符合法律规定。二、双方之间并未约定各自的出资比例及分担、收益与分配等主要权利义务。一审法院基于国开川沙公司已实际参与案涉项目开发的事实，认定双方之间形成事实上的房地产合作开发法律关系,但该法律关系与川沙新镇政府和国开基金、上置公司之间基于合同约定而形成的合作开发法律关系并不相同。案涉《合作开发协议》的签订主体是川沙新镇政府和国开基金、上置公司，国开川沙公司并非该协议的签订方，故该协议的效力并不及于国开川沙公司。国开川沙公司关于双方已就合作开发的出资比例及分担、收益与分配等主要权利义务达成一致约定的主张缺乏事实依据，也与其关于双方之间形成事实上的合作开发关系的主张相矛盾。此外，《合作开发协议》第9.3条约定的是土地出让收入中返回镇部分将全部用于案涉项目的前期开发建设，并由镇政府委托国开川沙公司进行具体实施。国开川沙公司将该约定解释为川沙新镇政府应将土地出让收入中返回镇部分直接支付给国开川沙公司无依据。三、国开川沙公司在本案中所提及的相关政府文件的规定并非双方之间的约定，不能成为国开川沙公司提出本案诉请的依据。(一)国开川沙公司提交的《会议纪要》和《管理办法》并不存在，不具有证明力。国开川沙公司应举证证明《会议纪要》和《管理办法》的真实性。(二)国开川沙公司提交的《会商情况报告》《补偿资金支付使用流程》《劳务费支付使用流程》等政府文件均系政府内部文件，国开川沙公司依据上述文件主张川沙新镇政府应将所取得的土地出让收入中返回镇部分支付给国开川沙公司，不应支持。四、国开川沙公司要求川沙新镇政府返还开发建设成本、开发间接费用等款项缺乏依据。(一)国开川沙公司并非《合作开发协议》的签约方，且《合作开发协议》也未约定川沙新镇政府应向国开川沙公司返还开发建设成本等款项。《补偿资金支付使用流程》《劳务费支付使用流程》的规定并非双方的约定，且该两份文件也未规定川沙新镇政府应向国开川沙公司返还开发建设成本等款项。(二)国开川沙公司为案涉项目支付开发建设费用系履行合作开发法律关系项下的合同义务，而非为川沙新镇政府垫付费用，故国开川沙公司无权要求返还。(三)国开川沙公司并未要求解除双方之间的合作开发法律关系，且双方并未就案涉项目进行最终结算，故不存在国开川沙公司超额支付开发建设费用等款项应予返还的情形。五、国开川沙公司要求川沙新镇政府支付管理费缺乏依据。《会商情况报告》仅是政府的内部文件，该报告中关于计提管理费用的内容系上级政府对川沙新镇政府的授权，而非上级政府要求川沙新镇政府向国开川沙公司支付管理费的行政指令，且在《会商情况报告》作出后，川沙新镇政府也未与国开川沙公司就管理费的支付作出约定，故该《会商情况报告》不能作为国开川沙公司向川沙新镇政府主张管理费的依据。
原告诉称　　国开川沙公司向一审法院起诉请求：1.判令川沙新镇政府返还其为履行《合作开发协议》投入的开发建设成本395023336.86元、开发间接费用66012320.71元及上述款项的逾期付款利息(按照银行同期贷款利率标准，从相应款项应支付日的次日计算至实际支付之日止，暂算至2018年10月31日的金额为46358666.85元)；2.判令川沙新镇政府向其支付管理费780万元(按成交标的7.8亿元的1%计算)；3.本案诉讼费用由川沙新镇政府承担。
一审法院查明　　一审法院认定事实：2008年3月，国家发展和改革委员会办公厅公布了第二批全国发展改革试点小城镇名单，原上海市南汇区六灶镇在该名单之中。2013年1月，上海市浦东新区发展和改革委员会(简称上海市浦东新区发改委)向上海市浦东新区人民政府提交《会商情况报告》，载明：根据区府办对川沙新镇推进六灶地区全国发展改革试点小城镇工作请示的拟办意见，经与相关部门会商，对该项目提出以下建议：拟同意川沙新镇推进六灶地区全国发展改革试点小城镇的请示；关于合作对象，拟同意川沙新镇与国开金融有限责任公司、上置公司合作开发六灶地区小城镇改革试点项目；关于合作模式，拟同意川沙新镇下属川沙新镇资产投资经营管理中心与国开基金、上置公司共同成立国开川沙公司，出资机制由三方协商确定，确保国有股本超过50%股份；关于开发范围，拟同意川沙新镇按照“成熟一块、开发一块”的原则，先行启动控详规划已批准的六灶小城镇试点地区2.1平方公里区域的开发建设，并同步做好2.1平方公里东侧2.5平方公里区域的规划研究；关于土地出让的使用和资金结算，建议将川沙新镇六灶小城镇改革试点地区作为特定区域，在2.1平方公里范围内土地出让取得的区得土地出让收入除按规定计提的费用外，全部由镇政府用于该区域前期开发和建设支出的统筹平衡，区财力不再另行补贴；同时，川沙新镇参照《浦东新区国有土地使用权出让收支预算管理办法》及相关规定，从该区域土地出让收入中计提管理费，作为国开川沙公司的管理费用。2013年3月，上海市浦东新区人民政府办公室秘书处向上海市浦东新区发改委、川沙新镇等部门发出公文办理便函，载明：拟同意区发改委就推进六灶地区“全国发展改革试点小城镇”建设合作对象、合作模式、开发范围、土地出让收入的使用和资金结算等的建议。
　　2013年5月，川沙新镇政府(甲方)与国开基金(乙方)及上置公司(丙方)签署《合作开发协议》，约定：六灶小城镇改革试点地区位于上海浦东新区川沙新镇范围内，是浦东新区确定的川沙新镇改革试点小城镇的先行建设区；根据浦东新区推进小城镇发展改革试点的有关要求，甲方将采取“区(企)镇”合作模式，通过组建多元参股的城镇投资开发公司，共同开发建设六灶小城镇改革试点地区；乙方是国开金融有限责任公司下属从事城镇开发的基金；丙方是拥有二家在香港和新加坡挂牌上市公司的城镇化开发公司；两家企业都具有城镇开发的成功经验和案例，并具有较为广泛的新城镇发展资金筹措渠道，诚意与川沙新镇政府合作，共同组建公司开发六灶小城镇改革试点地区。鉴于此，甲、乙、丙各方经慎重协商，就共同组建国开川沙公司达成协议如下：第一，关于六灶小城镇改革试点地区规划范围及建设主题。按照“成熟一块、开发一块”的原则，率先启动控详规划已批准的川沙新镇六灶小城镇改革试点地区2.1平方公里区域的开发建设；该试点地区的开发建设主题为特色鲜明的绿色建设之都和智慧化国际新镇。第二，关于国开川沙公司及其主要职能。国开川沙公司由甲方下属全资公司上海浦东川沙投资经营管理中心(简称川沙投资中心)、乙方、丙方下属公司出资设立；首期注册资本为10亿元，其中甲方通过川沙投资中心出资2亿元，占20%股份，乙方出资4亿元，占40%股份，丙方下属公司出资4亿元，占40%股份；总股本中，国有集体股份占60%；国开川沙公司的合作经营期限为20年，经营范围及主要职能包括：负责六灶小城镇改革试点地区范围内的规划调整和设计、申报，土地平整、大市政配套设施建设、社会公益事业设施建设，参与试点地区内的商务配套设施建设，协助政府相关部门落实试点地区内每年建设用地指标并做好配合工作，参与试点地区内的房地产开发及相关物业经营管理和产业发展，承接区、镇政府交办的试点地区内其他开发建设和发展事务等。第三、各方职责。其中甲方的职责包括：落实并依法实施经市、区政府批准的试点地区内的城市建设用地指标或土地占补平衡指标，与农用地转性及征地工作，协助办理申报审批设计规划、开发建设等相关手续；根据试点地区征收工作的需要，协调、推进做好征收工作；牵头指导国开川沙公司完成试点地区开发建设总体规划设计、控制性详细规划方案的编制与论证；做好试点地区2.1平方公里开发建设的相关工作等。第四，关于土地出让与开发计划。试点地区内经国开川沙公司平整的可供出让的经营性建设用地国有土地使用权，由上海市和浦东新区土地主管部门按开发进度进行招标、挂牌或拍卖出让；土地出让收入，将严格按照上海市和浦东新区相关政策的规定使用，土地出让收入中返回镇部分将全部用于试点地区前期开发和配套建设，并由镇政府委托甲、乙、丙三方合资成立的国开川沙公司进行具体实施等。第五，其他事项。国开川沙公司税后利润(含享受政府优惠政策的部分)的分配，根据国家相关法律法规规定，由投资各方按照出资比例进行分配等。
　　2013年8月29日至30日，川沙投资中心、国开基金、上海黑鹰投资中心(有限合伙)(简称黑鹰投资中心)共同签署《国开川沙(上海)城镇投资发展有限公司出资人协议》，约定：鉴于川沙新镇政府、国开基金与上置公司于2013年5月签署了《合作开发协议》，就共同出资设立国开川沙公司，开展六灶小城镇改革试点地区相关事宜进行了约定，故为确定国开川沙公司的成立宗旨和经营范围，明确出资人的权利、义务和公司设立涉及的重大事项等，签订本协议；国开川沙公司的注册资本为10亿元，川沙投资中心认缴出资2亿元、国开基金认缴出资4亿元，黑鹰投资中心认缴出资4亿元，各方均以货币形式出资，于公司设立时一次性缴纳完毕等。2013年8月30日，川沙投资中心、国开基金以及黑鹰投资中心还签署《国开川沙(上海)城镇投资发展有限公司章程》，对国开川沙公司的概况、设立、注册资本和股权变更、股东的权利和义务等作出约定。2013年9月4日，国开川沙公司注册成立，注册资本10亿元。其中黑鹰投资中心出资4亿元，国开基金出资4亿元，川沙投资中心出资2亿元。2016年1月，国开川沙公司经工商变更登记，投资人中的川沙投资中心变更为上海浦东川沙城投开发建设有限公司(简称川沙城投公司)，同时国开川沙公司亦备案登记了公司章程修正案，将原公司章程中涉及川沙投资中心的相关内容均修正为川沙城投公司。
　　国开基金企业名称于2020年6月变更为北京青开城市发展基金(有限合伙)，该公司2013年5月时的出资股东为昆仑信托有限责任公司、开元(北京)城市发展基金管理有限公司、国开金融有限责任公司以及中海信托股份有限公司；2019年4月时的出资股东为开元(北京)城市发展基金管理有限公司(出资比例0.1%)、上海青路企业管理咨询有限公司(出资比例0.1%)、中青(北京)房地产开发有限公司(出资比例49.85%)以及宁波梅山保税港区青控城开股权投资中心(有限合伙)(出资比例49.95%)。2016年8月，黑鹰投资中心的出资合伙人由上海黑鹰股权投资基金管理合伙企业(有限合伙)(出资400万元)和深圳平安大华汇通财富管理有限公司(出资39600万元)变更为碧桂园(上海)房地产开发有限公司(出资39600万元)和广东慧发投资管理有限公司(出资400万元)。同时，黑鹰投资中心的执行事务合伙人亦由上海黑鹰股权投资基金管理合伙企业(有限合伙)变更为广东慧发投资管理有限公司。
　　2015年8月25日，川沙新镇政府向国开川沙公司作出浦川新府〔2015〕223号《关于下达2015年财力投资计划的通知》，载明：“你公司编制的2015年财力投资计划经我镇党委会、镇长办公会议讨论通过。现将该计划下达给你公司，请你公司按照财力投资基建要求，抓紧组织实施，早日发挥效益。”
　　2017年7月18日，川沙新镇政府就川沙新镇六灶社区01-04地块、04-03地块、16-02地块、21-02地块的绿化工程，分别向川沙新镇城镇建设事务中心(简称城建中心)作出关于同意上述四地块绿化工程可行性研究报告的批复。批复除原则同意上述地块的绿化工程可行性研究报告外，还对各地块绿化工程的四至、建设面积、工程建设总投资金额等予以明确，并确定建设资金由川沙新镇政府财力安排解决，工程由国开川沙公司负责实施等。
　　川沙新镇计财办的工作职责包括：承担川沙新镇中长期经济与社会发展规划、年度固定资产投资计划的编制，项目的审批和推进工作；承担新镇财政资金以及专项资金的计划、安排、调度、审核、拨付和核算等日常管理工作；承担新镇基建项目的审计和各类专项审计等。
　　2015年10月，川沙新镇计财办制定《补偿资金支付使用流程》，载明：六灶小城镇改革试点地区2.1平方公里区域内动拆迁工作由国开川沙公司委托川沙新镇建设和环境保护中心(简称建保中心)实施；经各方讨论协商，确定该区域内动拆迁补偿资金支付使用流程如下：(一)动迁协议的签订。由建保中心负责完成动拆迁前期评估、洽谈并签订动拆迁协议，由国开川沙公司委托的第三方机构对每一份动迁协议进行跟踪审计；(二)动迁资金的审批支付。由建保中心向国开川沙公司提出请款申请，并提供动拆迁补偿的相关资料；国开川沙公司确认资料无误，完成内部支付签报流程后，进行资金拨付；其中居(农)民动迁，由国开川沙公司将补偿资金通过银行统一存入被拆迁人存折后，由城建中心向其发放；村级企业补偿，由国开川沙公司将补偿资金直接拨付相关村委，再由村委与企业结算；村级集体补偿，由国开川沙公司划转至川沙新镇财政保管专户；其他企业的补偿，由国开川沙公司将补偿资金直接拨付给企业等。动迁周期结束后，国开川沙公司向川沙新镇计财办提供相关动迁资料，经计财办审核确认，列入土地出让金支出等。2015年9月至2017年10月期间，国开川沙公司、建保中心、川沙新镇计财办等就六灶小城镇改革试点地区内部分地块的土地储备项目动拆迁，按上述文件要求履行了动拆迁资金的请款审批流程。这些项目的动拆迁资金请款审批表中载明，上述土地储备项目的立项单位为川沙新镇政府，实施单位为国开川沙公司。
　　2018年3月，川沙新镇计财办又制定《劳务费支付使用流程》文件，明确六灶小城镇改革试点地区2.1平方公里区域内动拆迁工作由国开川沙公司委托城建中心实施，动迁拆房工程劳务费的审批支付由城建中心向国开川沙公司提出请款申请，并提供动迁拆房工程的相关资料；国开川沙公司确认资料完整后，根据资料所涉请款金额，完成内部付款签报流程后，将请款审批表经确认后返还城建中心；拆房劳务费，由拆房公司提供合法正规税务发票，由国开川沙公司一次性全额支付给拆房公司；动迁周期结束后，国开川沙公司向川沙新镇计财办提交相关拆房资料，经计财办审核确认，列入土地出让金支出等。
　　根据上海土地市场网公示的信息显示：浦东新区川沙新镇六灶社区内的18-02地块于2014年7月挂牌出让，出让价格为78000万元；07-01地块于2018年12月挂牌出让，出让价格为21552万元；02-01地块于2019年1月挂牌出让，出让价格为24707万元；21-01地块于2020年8月通过招挂复合方式出让，出让价格为224842万元；08-01地块于2020年10月挂牌出让，出让价格为21802万元。
　　2018年9月12日，国开川沙公司向川沙新镇政府发函，载明：六灶小城镇改革试点项目中的18-02地块，于2014年7月由国开川沙公司实施土地前期整理开发后完成土地挂牌出让，获得土地出让收入总计7.8亿元；该地块土地出让收入扣除市区两级计提费用和浦东新区土地储备中心垫付的成本后，经浦东新区相关部门审计，于2016年返还川沙新镇镇级财政2.6亿元；根据川沙新镇政府、国开基金、上置公司于2013年5月签署的《合作开发协议》约定，该土地出让收入应返还国开川沙公司；但经国开川沙公司多次向川沙新镇政府申请返还未果，故郑重函告，恳请川沙新镇政府继续履行合作协议项下约定，返还已获得的土地出让收入等。川沙新镇政府收函后，未予回复。
　　2012年12月，上海市浦东新区人民政府办公室发出浦府办〔2012〕73号《关于转发区财政局制订的的通知》，要求浦东新区政府各委、办、局，各街道办事处、镇政府等执行浦东新区财政局制订的《浦东新区国有土地使用权出让收支预算管理办法》(简称2012年《预算管理办法》)。2012年《预算管理办法》第十一条规定，浦东新区土地储备中心是土地储备项目的法律主体。在开发过程中，可由土地前期开发责任主体负责土地前期开发和资金的筹措。责任主体按照储备地块不同的区域分别由储备中心、镇政府、区政府委托其实施重点区域开发的国有开发公司承担，区政府另有规定的除外。第二十三条规定，由镇政府作为责任主体负责储备土地前期开发的，其以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所取得的土地出让收入按出让单价分档累进确定区与镇分享比例的办法进行分配。第二十五条规定，国有开发企业负责储备土地前期开发的，根据储备地块的用地性质和开发难易程度，经核准可按土地出让总价款的0.5%-1%计提管理费用。
　　2018年1月，上海市浦东新区人民政府发出浦府办〔2018〕9号《关于印发的通知》，要求区政府各委、办、局、街道办事处、镇政府等执行区政府同意的《浦东新区国有土地使用权出让收支预算管理办法》(简称2018年《预算管理办法》)。2018年《预算管理办法》第十八条规定，以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所取得的总成交价款扣除市级所得和市里计提部分后的余额为区级土地出让收入，该收入按区、镇两级分配，具体支出应按第四章使用范围规定使用，出让地块在镇域范围内，镇政府享有地块净收益的20%等；第二十一条规定，国有开发企业按照规定受区土地储备中心等单位委托进行土地储备及前期开发的，可计提管理费用，具体费率另行规定；第二十七条规定，本办法自2017年1月1日起实施。2012年12月浦东新区人民政府办公室发布的浦府办〔2012〕73号《浦东新区国有土地使用权出让收支预算管理办法的通知》同时废止等。
　　2016年2月2日，财政部、国土资源部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会联合发出财综〔2016〕4号《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》。该《通知》规定：每个县级以上(含县级)法定行政区划原则上只能设置一个土地储备机构，统一隶属于所在行政区划国土资源主管部门管理，并将土地储备机构统一划为公益一类事业单位，各地区应将现有土地储备机构中从事政府融资、土建、基础设施建设、土地二级开发业务等从现有土地储备机构中剥离或转为企业等，各地区应于2016年12月31日前对现有土地储备机构进行全面清理，并完成上述业务或人员的剥离或划转工作；各地区的土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作；土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过升级政府代发地方政府债券筹集资金解决；自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款；土地储备资金的使用范围包括：征收、收购、优先购买或收回土地需支付的土地价款或征地和拆迁补偿费用，征收、收购、优先购买或收回土地后进行必要的前期土地开发费用(仅限于与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设)等。
　　2017年5月27日，中共上海市浦东新区委员会、上海市浦东新区人民政府共同下发了《关于浦东新区统筹核心发展权和下沉区域管理权的意见》。该文件规定：为提高区域开发建设水平，规范开发建设行为，镇政府不再承担土地开发责任主体职能，一级开发与承接方案、产业园区平台、保障房建设、重点产业项目准入、国有开发公司成片出让土地再转让及土地相关存量资产转让和合作开发，以及重点区域开发方案等，由区级层面依据规范统筹确定、统一推进；区级道路两侧绿带、区级公园和公共绿地、区级河道、公安图像监控设施等建设项目，调整为区级事权等。同时，该文件所附的附件4《关于浦东新区进一步完善综合开发机制加强区级统筹的实施办法(试行)》中规定，设立区综合开发管理领导小组来加强区级层面统筹，领导小组主要对区域开发及土地相关资产处置等方案进行集体研究与决策，具体包括一级开发与承接方案、保障房建设、重点产业项目准入、国有开发公司成片出让土地再转让及土地相关存量资产转让和合作开发，以及其他重点区域开发方案等；按照财综〔2016〕4号文要求，土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，可按程序委托承接主体具体实施；一级开发承接主体方案审议程序为：区土地储备中心依照规定选择承接主体，并将方案(承接主体及开发范围)报区发改委、区国资委、区财政局、区规土局和区建交委等部门组成的联合工作小组审核后，以综合开发办名义报领导小组审议，区土地储备中心按规定签署相关委托协议等。该文件所附的附件5《关于浦东新区加强土地储备区级统筹管理的实施办法(试行)》中规定，土地储备工作必须坚持政府主导、土地储备承接主体及开发方案、范围由区级统筹确定，统一推进；按照财综〔2016〕4号文的要求，严格落实土地储备和资金管理等相关政策，新区土地储备工作由区土地储备中心承担；做好土地储备政策的新老划断，财综〔2016〕4号文之前的土地储备项目继续按原机制推进收尾结算，确保各项工作有序平稳衔接等。
　　2018年1月，国开川沙公司向上海市浦东新区发改委发出《关于申请出具“六灶新城镇试点项目2.1平方公里按原定开发模式继续实施的文件”的函》，载明：其在办理上述项目开发手续过程中突然遇到障碍，主要是受到2017年6月浦东新区政府下发“关于加强土地储备区级统筹管理的实施办法”的影响；其认为依照新办法，该项目属于历史延续项目，根据新办法第(二)条第(4)款的规定，该项目应该完全按照原有方式继续开发，故恳请出具该项目继续按原定的开发模式实施的明确性文件等。该函发出后无果。
　　一审中，国开川沙公司对其2013年10月1日至2018年12月31日期间就案涉六灶小城镇改革试点地区投入的前期开发建设成本及开发间接费用申请司法审计。经一审法院委托，上海沪中会计师事务所有限公司审计后出具沪会中事[2020]审字第5064号《专项审计报告》，审计意见为：(一)开发建设成本：审计期间国开川沙公司在六灶小城镇改革试点地区共投入开发建设成本391214536.86元，其中已对外支付金额389761232.73元，尚未对外支付金额1453304.13元。(二)开发间接费用：审计期间国开川沙公司在六灶小城镇改革试点地区共投入开发间接费用22691672.25元，已全部对外支付。该审计报告在“其他事项”一节另载明：根据会计准则的规定，不应计入六灶小城镇改革试点地区投入的前期开发建设成本及开发间接费用，应为公司经营损益的款项如下：1.原计入项目开发建设成本的资本化利息收入94711664.18元，鉴于国开川沙公司无贷款，是公司闲置资金暨股东投入的资本金结余购买银行理财产品获得的投资收益，按照企业会计准则的规定，不应作为开发建设成本的冲减项，应属于公司的经营收益；2.原计入项目开发建设成本或开发间接费用，本次审计调减的金额合计47129448.46元(其中：开发建设成本3808800.00元、开发间接费用43320648.46元)，按照企业会计准则的规定，应属于公司经营费用。对上述审计意见，国开川沙公司及川沙新镇政府均提出了相应异议。上海沪中会计师事务所有限公司对双方的异议均予以了解释和答复，并作出《关于沪会中事[2020]审字第5064号的补充说明》，复核结论为：原《专项审计报告》中的双方当事人的质证事项均数据无误，原审计结论无变动。国开川沙公司就上述审计事项，预交审计费472597元。
　　国开川沙公司主张，其与川沙新镇政府之间虽未签订书面协议，但就案涉六灶小城镇改革试点地区的开发项目双方形成了事实上的合作开发关系，并非委托开发关系。对此，川沙新镇政府在一审庭审中曾表示，若其与国开基金、上置公司所签署的《合作开发协议》正常履行的话，其与国开川沙公司之间就案涉项目形成的是合作开发关系，而且双方还需进一步签订相应的协议，但三方协议的相关方并没有按照《合作开发协议》实际履行，而国开川沙公司却自行先对上述六灶小城镇改革试点地区进行了开发，因此作为本案一审原告的国开川沙公司并非《合作开发协议》中约定应成立的“国开川沙(上海)城镇投资发展有限公司”，两者仅仅是企业名称相同，但实质并非同一主体。后川沙新镇政府又表示，其与国开川沙公司之间就案涉项目不存在任何的合作开发关系，国开川沙公司仅是简单地对案涉项目支付了资金。基于川沙新镇政府以上陈述确认了国开川沙公司对案涉项目进行了前期开发，支付了相应资金，但又不确认双方建立或形成的是合作开发关系的情况，一审法院曾多次要求川沙新镇政府对国开川沙公司实施案涉项目前期开发、支付相应资金的行为性质，以及其认为与国开川沙公司之间建立或形成的是何种法律关系予以明确，并告知了拒绝明确的相应法律后果。但川沙新镇政府仍表示，其无法对上述问题作出明确，其与国开川沙公司之间就案涉项目所形成的法律关系需要报上级政府部门讨论决定，但双方肯定不是合作开发关系，也没有合作开发的意向。同时，川沙新镇政府还表示，如果法院认定其与国开川沙公司建立了事实上的合作开发关系，并要求川沙新镇政府返还或支付相应款项的话，也应以认定双方就案涉项目的合作开发关系终止或结束，双方不再继续履行为前提，且川沙新镇政府对该项目也投入了相应资金，应将之一并纳入到案涉项目的开发清算，而不应简单地认定需返还国开川沙公司相应款项，况且由于政策调整，国开川沙公司就案涉项目也无法继续履行。对此，国开川沙公司则明确表示，双方对案涉项目的合作开发关系不存在无法继续履行的实际情况，也无需进行清算，双方仍应继续履行该合作开发关系，故其不主张对双方的合作开发关系予以解除或终止。
一审法院认为　　一审法院认为：(一)关于双方就案涉项目是否建立或形成了事实上的合作开发关系的问题。首先，因双方就案涉项目是否建立了合作开发关系的主张与抗辩，均涉及到川沙新镇政府、国开基金以及上置公司三方所签订的《合作开发协议》应否作为认定的依据之一，故基于论理的逻辑性，对双方此项争议与分歧先行分析。川沙新镇政府签订的《合作开发协议》载明，为推进川沙新镇范围内的六灶小城镇改革试点，川沙新镇政府采取“区(企)镇”合作模式，与协议另两方通过组建多元参股的城镇投资开发公司，来共同开发建设六灶小城镇改革试点地区，并约定所设立的开发公司为“国开川沙(上海)城镇投资发展有限公司”，同时明确该公司由川沙新镇政府通过川沙城投公司出资2亿元、国开基金出资4亿元，上置公司下属公司出资4亿元等进行设立。后川沙城投公司、国开基金与黑鹰投资中心基于上述《合作开发协议》又签署了《国开川沙(上海)城镇投资发展有限公司出资人协议》及相应的公司章程，并实际成立了“国开川沙(上海)城镇投资发展有限公司”，即本案一审原告。由此可以看出，国开川沙公司的上述设立缘由以及设立过程均符合上述《合作开发协议》的约定，并与《合作开发协议》之间有着必然的逻辑联系。川沙新镇政府辩称，《合作开发协议》并未实际履行，国开川沙公司并非《合作开发协议》中约定的“国开川沙(上海)城镇投资发展有限公司”，两者仅仅是企业名称相同，但其无法说明或通过证据证明川沙城投公司与国开基金、黑鹰投资中心系基于与上述《合作开发协议》无关的其他事由而实际设立了国开川沙公司。基于此，川沙新镇政府的上述辩解意见并无事实依据，也不符逻辑，不予采信。相反，国开川沙公司关于其就是依据《合作开发协议》而设立的开发公司，上述《合作开发协议》应作为认定或判断双方之间法律关系的依据的意见，予以采纳。其次，关于双方就案涉项目是否建立或形成合作开发关系的争议。国开川沙公司主张其与川沙新镇政府就案涉项目已建立或形成事实上的合作开发关系的意见可予成立。理由如下：第一，从《合作开发协议》所约定的国开川沙公司的主要职能来看，国开川沙公司主要职能包括负责六灶小城镇改革试点地区的规划调整、设计、申报，土地平整，大市政配套设施建设，社会公益事业设施建设，参与该地区的商务配套设施建设等内容。上述职责内容均与案涉项目的前期开发建设内容相符。第二，国开川沙公司实际亦参与了案涉项目的前期开发建设，并投入了相应的开发建设费用。一方面，川沙新镇政府在审理中对此予以了确认；另一方面，国开川沙公司在本案中申请司法审计后，审计公司所出具的《专项审计报告》亦能对此予以印证。第三，从川沙新镇政府向国开川沙公司发出的《关于下达2015年财力投资计划的通知》、川沙新镇计财办制定并下发的《补偿资金支付使用流程》《劳务费支付使用流程》、川沙新镇政府就川沙新镇六灶社区01-04地块、04-03地块、16-02地块、21-02地块的绿化工程可行性研究报告的批复等文件内容中可以看出，国开川沙公司对上述区××期××镇政府的同意才实施。川沙新镇政府虽然对国开川沙公司关于双方系建立了事实上的合作开发关系的主张予以否认，但其对同意由国开川沙公司负责实施案涉项目的前期开发建设的行为性质以及双方建立的法律关系并未作出其他的主张及提供相应证据。因此，基于六灶小城镇改革试点地区的开发建设项目系政府审批同意的项目，川沙新镇政府当时作为该项目开发建设的政府责任主体，国开川沙公司经川沙新镇政府同意实施了案涉项目的前期开发建设并投入一定的资金，且川沙新镇政府对国开川沙公司参与该项目开发建设的行为性质及法律关系未提出实质性抗辩主张及相应证据等事实，对于国开川沙公司所称的其与川沙新镇政府就案涉项目的前期开发建设建立或形成了事实上的合作开发关系的意见，可予支持。
　　(二)关于在双方形成事实上的合作开发关系的基础上，国开川沙公司所提出的相应诉讼请求能否得到支持的问题。虽然双方之间就案涉项目的前期开发形成了事实上的合作开发关系，但国开川沙公司就双方在合作开发关系中的具体权利义务，特别是双方对于项目合作开发的出资比例及分担、合作开发后的项目收益及分配等主要权利义务内容均未提供相应证据证明。关于国开川沙公司基于《合作开发协议》约定，诉请川沙新镇政府返还其对案涉项目所投入的前期开发建设成本及开发间接费用等款项并支付相应的逾期付款利息问题。一则，《合作开发协议》系由川沙新镇政府与国开基金、上置公司所签订，国开川沙公司并非该协议的签约主体，根据合同相对性原则，《合作开发协议》的相关内容应约束的是合同相对方。虽然《合作开发协议》中约定了案涉项目“土地出让收入中返回镇部分将全部用于六灶小城镇改革试点地区前期开发和配套建设”，但同时亦约定该部分资金由川沙新镇政府委托国开川沙公司进行具体实施，并未明确约定系直接返还或支付给国开川沙公司。二则，虽然在认定和判断双方就案涉项目的前期开发建设形成事实上的合作开发关系时，系基于《合作开发协议》的约定等事实，但国开川沙公司并未举证证明双方就事实合作开发关系的权利义务系以《合作开发协议》的约定为依据，而且国开川沙公司亦未举证证明其在和川沙新镇政府履行事实合作开发关系的过程中，双方另行约定了川沙新镇政府应将其取得的土地出让收入中返回镇部分支付或返还给国开川沙公司。三则，由于国开川沙公司也并未举证证明双方对案涉项目开发建设所投入的资金在合作开发过程中应否先行结算以及如何结算等内容有具体明确的约定，且国开川沙公司在本案中亦明确表示其并不要求终止或解除双方的合作开发关系，因此在双方合作开发关系未解除或终止，且国开川沙公司亦未举证证明双方应在合作开发过程中就先期投入进行结算的情况下，其要求川沙新镇政府返还相应的前期开发建设成本及开发间接费用等款项，无事实依据。综上，国开川沙公司要求川沙新镇政府返还案涉项目的开发建设成本、开发间接费用等款项，并要求支付逾期付款利息的请求，无事实和法律依据，不予支持。
　　针对国开川沙公司主张的管理费。如上所述，虽然国开川沙公司所提及的沪浦发改综改〔2013〕65号文件以及浦府办〔2012〕73号文件等政府有关文件中提及或规定了国有开发企业负责储备土地前期开发的，根据储备地块的用地性质和开发难易程度，经核准可按土地出让总价款的0.5%-1%计提管理费用，但国开川沙公司并未举证证明上述规定被约定为川沙新镇政府在合作开发案涉项目中的义务，且国开川沙公司也未举证证明川沙新镇政府实际已按上述政府文件申请核准并为其取得了相应的管理费。据此，国开川沙公司的该项请求，无事实依据，亦难以支持。
　　综上，一审法院依照《中华人民共和国合同法》第十条第一款、《最高人民法院关于适用时间效力的若干规定》第二十条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(二)》第二条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十条的规定，判决：驳回国开川沙公司的诉讼请求。
　　二审中，国开川沙公司为证明其在一审期间提交的《会议纪要》《管理办法》真实存在，向本院新提交了三组证据材料。第一组证据材料：1.国开川沙公司的两份《工作周报》及《工作例会会议纪要》；2.国开川沙公司的工作例会录音及文字整理稿；3.《工作周报》及《工作例会会议纪要》word文档“属性”截屏打印件及上海市虹桥公证处出具的公证书；4.国开川沙公司综合管理部员工王尚鸣发送给国开川沙公司时任总经理黎根发的两份邮件及附件；5.参加上述工作例会的工作人员集体出具的《情况说明》。第二组证据材料：6.浦川新府〔2014〕16号《关于同意川沙艳阳路西侧公共绿地新建地面停车场项目专项资金的立项批复》；7.浦川新府〔2014〕43号《川沙新镇关于加强学前儿童看护点管理的通知(试行)》；8.上海沪汇日用化学品有限公司项目环境影响评价报告书、上海沪汇日用化学品有限公司生产线改造项目备案结果公示信息；9.浦川新府〔2012〕126号《关于印发川沙新镇川沙路、新川路创建市容环境示范路、样板路工作方案的通知》；10.上海市浦东新区川沙新镇建设和环境保护事务中心川沙新镇市民中心中标公告；11.污水窨井预制构件的处置情况相关新闻；12.《2012年度浦东新区川沙新镇人民政府依法行政年度工作报告》。第三组证据:13.国开川沙公司2014年1月3日及1月10日的工作例会录音文字稿；14.国开川沙公司第一次股东会决议；15.国开川沙公司第一届董事会2014年第二次会议决议及议案六黄伟的简历；16.国开川沙公司2015年第二次股东会决议；17.川沙新镇党群办出具的考察预告；18.内资公司备案通知书。
　　川沙新镇政府质证意见为：对证据1、2的真实性、关联性及证明目的均不予认可。对证据3中两份《工作周报》及《工作例会会议纪要》word文档“属性”截屏的真实性、关联性及证明目的均不予认可。对公证书的形式真实性予以认可，但对公证内容的真实性不予认可。对证据4、5的真实性、关联性及证明目的均不予认可。对证据6、7、8、9、10、11、12的真实性均无异议，但对关联性及证明目的均不予认可。对证据13的真实性、关联性及证明目的均不予认可。对证据14、15、16、17、18的真实性均无异议，但对关联性及证明目的均不予认可。以上证据均不能证明《会议纪要》《管理办法》真实存在。
　　为否定案涉《会议纪要》《管理办法》的真实性，川沙新镇政府向本院新提交了两份证据材料。证据1：中共浦东新区川沙新镇委员会《关于进一步规范“三重一大”事项议事规则、决策程序的规定(试行)》。证据2：《浦东新区政府投资项目代建单位管理费计费标准》。
　　国开川沙公司质证意见为：证据1未向社会公众公开，川沙新镇政府亦未提供原件，故对其真实性、合法性不予确认。另根据国开川沙公司所提交的工作例会录音及文字整理稿等证据反映，《管理办法》已经通过川沙新镇党委会讨论通过。且该文件属于川沙新镇政府的内部议事规则，制定《管理办法》是否必须经川沙新镇党委会集体讨论，系由川沙新镇党委会内部判断决定，故即使未提交川沙新镇党委会集体讨论也不能否定《管理办法》的真实性。对证据2的真实性、合法性无异议，但对关联性和证明目的不予认可。本案中其所主张的管理费是案涉项目的整体开发管理费，而《补偿资金支付使用流程》《劳务费支付使用流程》中所载管理费则是在案涉项目整体开发建设管理费之外按照规定另行提取的动迁管理费，两者并非同一概念。故以上证据均不能否定案涉《会议纪要》《管理办法》的真实性。
　　二审中，川沙新镇政府主张，案涉18-02地块的前期开发工作并非全部由国开川沙公司完成，在国开川沙公司成立之前，该地块已由原上海市南汇区土地储备中心收储并开展前期开发工作，国开川沙公司在该地块中所支出的前期开发费用微乎其微，故国开川沙公司无权主张相应管理费。为证明其主张，川沙新镇政府向本院新提交两组证据材料。第一组证据：1.沪浦府土〔2014〕81号《关于批准浦东新区川沙新镇六灶社区18-02地块土地使用权实施公开出让的通知》；2.沪南府土〔2008〕149号《关于批准上海市南汇区土地储备中心对××镇××期开发的通知》；3.南发改投〔2006〕715号《关于同意收购储备六灶新镇Ｆ1地块并实施前期开发建设工程项目建议书的批复》、南规建〔2007〕第0011号《关于核发南汇区六灶新镇Ｆ1地块土地储备及前期开发建设项目选址意见书的通知》、建设项目选址意见书、南规建〔2007〕198号《关于核发六灶新镇Ｆ1地块土地储备及前期开发建设用地规划许可证的通知》、建设用地规划许可证、房屋土地权属调查报告书。第二组证据：4.房屋土地权属调查报告书(2007-11-19)；5.房屋拆迁许可证、南房地拆许〔2008〕34号《关于核发六灶新镇Ｆ1地块前期开发一期建设项目房屋拆迁许可证的通知》；6.房屋拆迁公告；7.委托动拆迁协议书；8.情况说明、六灶新镇Ｆ1地块前期开发一期面积汇总；9.房地产估价合同；10.文造咨〔2011〕第0722号工程结算审核报告、新吉村临时道路工程合同、审价的发票联、建设工程造价咨询合同；11.文造咨〔2011〕第0719号工程结算审核报告、新吉村临时道路工程合同、审价的发票联、建设工程造价咨询合同；12.文造咨〔2011〕第0720号工程造价审核报告、新吉村临时道路工程合同、审价的发票联；13.文造咨〔2011〕第0721号工程造价审核报告、新吉村临时道路工程合同、审价的发票联、建设工程造价咨询合同。
　　国开川沙公司质证意见为：以上证据均非原件，且无法证明六灶新镇F1地块与案涉18-02地块的对应关系，故对以上证据的真实性、关联性和证明目的均不予认可。此外，《合作开发协议》4.1条中明确约定六灶社区属于国开川沙公司的开发范围，而《管理办法》第2条也仅是将“用于迪斯尼动迁安置用房的5幅住宅用地”排除在国开川沙公司的开发范围之外，案涉18-02地块并未被排除在国开川沙公司的开发范围之外。川沙新镇政府提交的以上两组新证据仅能证明18-02地块原系沪南府土〔2008〕149号文件批准由上海市浦东新区土地储备中心前期开发用地范围内的土地，但不足以证明国开川沙公司未对该地块进行开发建设。事实上，18-02地块虽由原上海市南汇区土地储备中心立项，但后因原上海市南汇区被并入上海市浦东新区，该地块的前期整理工程因此被搁置，直至2013年国开川沙公司成立并接手后，整理获取了散落在区、镇两级相关单位的前期地块资料，重新启动该地块的土地整理工作，同时完成了该地块的场地平整、杆线迁移等大量开发建设工作后，才使该地块于2014年7月31日成功完成挂牌出让，国开川沙公司对此起到了重要作用。本案司法审计报告中也已经明确，国开川沙公司对18-02地块实施了动迁、三通一平等开发建设并产生了相应的开发建设费用。退一步讲，即使原上海市南汇区土地储备中心参与了18-02地块的开发建设工作，根据川沙新镇政府所提交的上述证据，原上海市南汇区土地储备中心所投入的开发建设成本仅为106万元。而根据本案司法审计报告记载，仅直接显示与18-02地块开发建设相关的成本即已近300万元，即国开川沙公司为该地块所投入的前期开发成本是原上海市南汇区土地储备中心投入成本的三倍。
　　国开川沙公司二审期间新提交的第一组证据均系国开川沙公司自行制作的内部资料，且川沙新镇政府对该组证据的真实性不予认可，故本院对该组证据的真实性不予确认。川沙新镇政府对国开川沙公司提交的第二组证据的真实性均无异议，故本院对该组证据的真实性予以确认。对国开川沙公司提交的第三组证据，因2014年1月3日和10日的两次工作例会均系国开川沙公司的内部例会，川沙新镇政府并未参与，该例会录音中相关人员的身份也无法确认，且川沙新镇政府对该证据的真实性不予认可，故本院对该两份《工作周报》及《工作例会会议纪要》的真实性不予确认；因川沙新镇政府对第三组证据中其他证据的真实性均无异议，故本院对该部分证据的真实性予以确认。川沙新镇政府二审期间新提交的证据均是政府部门的文件规定或是与六灶新镇F1地块前期开发建设有关的档案文件，国开川沙公司对以上证据的真实性虽不予认可，但并未提供反驳证据证明该部分证据系伪造或虚假，故本院对川沙新镇政府提交的上述证据的真实性均予以确认。对于上述已经本院确认真实性的证据的关联性、证明力，结合案件事实及在案其他证据予以认定。
　　二审中，当事人对一审查明的事实均无异议，本院对一审查明的事实予以确认。
　　二审另查明：案涉18-02地块位于上海市浦东新区川沙新镇行政区划内，土地面积73766.5平方米，系沪南府土〔2008〕149号文件批准由上海市浦东新区土地储备中心(原上海市南汇区土地储备中心)前期开发用地范围内的土地。原上海市南汇区土地储备中心对该地块实施了征地动迁等前期基础性开发工作。国开川沙公司成立后，接手了该地块的前期开发工作，并支付了一定的前期开发成本。
　　就案涉18-02、21-01、02-01、07-01、08-01五地块土地出让收入的返还情况,川沙新镇政府向本院提交情况说明和补充情况说明各一份，主要内容为：川沙新镇政府已收到18-02地块的区得土地出让收入按规定计提的费用外的部分(金额为19616.1万元)，尚未收到其他四地块的区级收入。此外，川沙新镇政府已收到18-02地块的镇级收入6538.7万元、21-01地块的镇级收入73760.9万元、02-01地块的镇级收入15897.9万元、07-01地块的镇级收入13878.8万元，尚未收到08-01地块的镇级收入。
　　二审中，川沙新镇政府另主张，案涉司法审计报告未按具体地块审计国开川沙公司的前期开发费用，使得国开川沙公司在各地块中所投入的前期开发费用无法区分，难以甄别国开川沙公司所主张的前期开发费用是否均已达到支付条件，故向本院申请对国开川沙公司、川沙新镇政府及上海市浦东新区土地储备中心在案涉五地块和其他地块中分别支出的开发建设成本和开发间接费用进行审计。
本院认为　　本院认为，本案二审双方当事人争议的焦点问题为：一、国开川沙公司关于川沙新镇政府返还开发建设成本、开发间接费用等款项并支付逾期付款利息的诉请应否支持；二、国开川沙公司关于川沙新镇政府支付管理费的诉请应否支持。
　　一、关于国开川沙公司要求川沙新镇政府返还开发建设成本、开发间接费用等款项并支付逾期付款利息的问题
　　(一)关于开发建设成本、开发间接费用。《中华人民共和国合同法》第十条第一款规定：“当事人订立合同，有书面形式、口头形式和其他形式。”《最高人民法院关于适用若干问题的解释(二)》第二条规定：“当事人未以书面形式或者口头形式订立合同，但从双方从事的民事行为能够推定双方有订立合同意愿的，人民法院可以认定是以合同法第十条第一款中的‘其他形式’订立的合同。但法律另有规定的除外。”本案中，国开川沙公司虽非案涉《合作开发协议》的签约主体，也未与川沙新镇政府就案涉项目的前期开发建设签订书面协议或以口头形式订立合同，但根据一审查明的事实，国开川沙公司系依据《合作开发协议》约定而设立的开发公司，且国开川沙公司已根据川沙新镇政府的安排，实际参与了案涉项目的前期开发建设，并为此投入了相应资金。从上述事实以及双方所实施的行为中可以推定，双方之间就案涉项目有订立合作开发合同关系的意愿并已实际实施了合作开发行为。一审判决依据上述法律及司法解释的规定，认定双方之间形成了事实上的合作开发合同关系，并无不当。又因国开川沙公司在本案中并未提出解除双方之间形成的事实上的合作开发合同关系的诉讼请求，且国开川沙公司有继续履行合作开发合同的意思表示，故可以认定国开川沙公司关于川沙新镇政府返还开发建设成本、开发间接费用的诉讼请求，实际是要求川沙新镇政府支付已产生的开发建设成本、开发间接费用。案涉六灶小城镇改革试点建设项目系政府决定并主导开展的项目，国开川沙公司系根据川沙新镇政府的安排和要求,对案涉地块实施前期的开发工作,并为此投入了相应资金。目前案涉18-02、21-01、02-01、07-01、08-01五地块的土地使用权出让手续均已完成，川沙新镇政府也自认获得近13亿元的土地出让金返还收入。川沙新镇政府亦未提供证据证明其无需向国开川沙公司支付上述开发建设成本、开发间接费用。在此情况下，国开川沙公司诉请川沙新镇政府支付其为案涉项目前期开发所投入的开发建设成本和开发间接费用合法合理，应予支持。川沙新镇政府关于国开川沙公司为案涉项目支付开发建设成本和开发间接费用是在履行合作开发法律关系项下的合同义务，并非是为川沙新镇政府垫付费用，国开川沙公司无权要求川沙新镇政府予以支付的主张，不应支持。一审判决认定国开川沙公司主张川沙新镇政府支付开发建设成本、开发间接费用等款项的诉请无事实和法律依据错误，应予纠正。根据上海沪中会计师事务所有限公司出具的审计意见，国开川沙公司为案涉项目的前期开发建设共投入开发建设成本391214536.86元、开发间接费用22691672.25元。虽然双方对上述审计意见均有异议，但上海沪中会计师事务所有限公司已就双方的异议作出解释和答复，并出具书面补充说明，认为原《专项审计报告》中的双方当事人的质证事项均数据无误，原审计结论无变动。且双方在本案中均未能提供证据证明上述审计意见及复核结论明显依据不足，或存在其他应重新鉴定的情形，故上述审计意见可以作为认定本案事实的依据。二审中，川沙新镇政府又以案涉司法审计报告未按具体地块分别审计国开川沙公司的前期开发费用，使得国开川沙公司在各地块中所投入的前期开发费用无法区分，难以甄别国开川沙公司所主张的前期开发费用是否均已达到支付条件为由，申请对国开川沙公司、川沙新镇政府和上海市浦东新区土地储备中心在案涉五地块和其他地块中所支出的开发建设成本和开发间接费用分别进行审计。但双方对国开川沙公司所支付的前期开发建设成本、开发间接费用等款项的支付期限及支付条件等问题并未作出明确约定，川沙新镇政府亦未提供证据证明双方就国开川沙公司所投入的上述开发建设成本、开发间接费用的支付设置了前提条件。在此情况下，国开川沙公司有权依照《中华人民共和国合同法》第六十二条第四项关于“履行期限不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时要求履行，但应当给对方必要的准备时间”之规定，随时要求川沙新镇政府支付前述款项。因此，本案无需对国开川沙公司、川沙新镇政府和上海市浦东新区土地储备中心在案涉五地块和其他地块中所支出的开发建设成本和开发间接费用分别进行审计，本院对川沙新镇政府的上述审计申请不予准许。综上，川沙新镇政府应当支付国开川沙公司为案涉项目的前期开发建设所投入的开发建设成本391214536.86元、开发间接费用22691672.25元，合计413906209.11元。
　　(二)关于经营费用。根据前述上海沪中会计师事务所有限公司出具的审计报告，本次审计调减的金额合计47129448.46元(其中：开发建设成本3808800.00元、开发间接费用43320648.46元)，按照企业会计准则的规定，该47129448.46元款项应属于国开川沙公司的经营费用，不应计入六灶小城镇改革试点地区投入的前期开发建设成本及开发间接费用。因双方之间就案涉项目形成的是事实上的合作开发合同关系，且本案中国开川沙公司也未提供证据证明该费用应由川沙新镇政府承担，在此情况下，国开川沙公司诉请川沙新镇政府支付该笔公司经营费用47129448.46元，无事实和法律依据，本院不予支持。
　　(三)关于逾期付款利息。如前所述，在双方就前期开发建设成本及开发间接费用的支付期限和支付条件未作约定的情况下，国开川沙公司有权依照《中华人民共和国合同法》第六十二条第四项之规定，随时要求川沙新镇政府支付前述款项，但应给予川沙新镇政府必要的准备时间。本案中，国开川沙公司并未提供证据证明其在提起本案诉讼之前，已就前述款项的支付问题向川沙新镇政府提出了相应主张，故本案应以国开川沙公司向一审法院起诉之日，即2019年1月30日，作为国开川沙公司向川沙新镇政府主张支付前述开发建设成本及开发间接费用的日期。考虑到川沙新镇政府支付上述款项需要一定的准备时间，本院酌定该期间为一个月，即川沙新镇政府应在2019年2月底前支付上述款项。川沙新镇政府至今未支付上述款项，给国开川沙公司造成了资金占用损失，应当支付逾期付款利息。国开川沙公司要求川沙新镇政府从上述款项应支付之日的次日即2019年3月1日起支付上述应付款项的逾期付款利息，应予支持。因双方并未约定逾期付款利率，故2019年8月19日之前的逾期付款利息可按中国人民银行发布的同期同类贷款利率计付；2019年8月20日起上述款项的逾期付款利息可按照同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率(LPR)计付。
　　二、关于国开川沙公司要求川沙新镇政府支付管理费的问题
　　虽然国开川沙公司在本案中未能举证证明双方已就管理费的计提问题达成明确约定，但因案涉六灶小城镇项目系经上海市浦东新区人民政府批准的“小城镇发展改革”试点项目，项目本身具有较强的政策性，且上海市浦东新区发改委与上海市浦东新区财政局、规划局以及川沙新镇政府就案涉项目的前期开发建设所达成的《会商情况报告》中载明，川沙新镇需参照《浦东新区国有土地使用权出让收支预算管理办法》及相关规定，从该区域土地出让收入中计提管理费，作为国开川沙公司的管理费。该《会商情况报告》已获得上海市浦东新区人民政府办公室的批准同意。考虑到国开川沙公司已为案涉项目的前期开发建设履行了相应的管理义务，并支付了管理成本，现其依据《会商情况报告》的相关记载，要求川沙新镇政府参照《浦东新区国有土地使用权出让收支预算管理办法》及相关规定，从案涉项目的土地出让收入中为国开川沙公司计提管理费具有合理性，应予支持。川沙新镇政府关于《会商情况报告》仅是政府的内部文件，不能作为双方之间的约定，更不能作为国开川沙公司向川沙新镇政府主张管理费依据的主张不成立，本院不予支持。
　　(一)关于管理费的计提标准。《会商情况报告》所援引的2012年《预算管理办法》第二十五条规定，国有开发企业负责储备土地前期开发的，根据储备地块的用地性质和开发难易程度，经核准可按土地出让总价款的0.5%-1%计提管理费用。综合考虑上述文件规定、本案无证据证明有关部门已核准国开川沙公司可按1%的标准计提该地块的管理费等实际情况，本院酌定案涉18-02地块的管理费按该地块出让总价款的0.5%计提。川沙新镇政府在本案中主张2012年《预算管理办法》已被2018年《预算管理办法》废止，国开川沙公司无权按照2012年《预算管理办法》规定的标准主张管理费。但案涉18-02地块系于2014年7月份挂牌出让，当时2018年《预算管理办法》并未出台，且2018年《预算管理办法》也规定可计提管理费用，但并未对管理费的计提标准作出明确规定，故案涉18-02地块的管理费计提标准可以参照2012年《预算管理办法》的规定。川沙新镇政府的前述抗辩意见，本院不予采纳。
本院查明　　(二)关于管理费的计提基数。国开川沙公司主张以案涉18-02地块的土地出让总价款为基数计提管理费；川沙新镇政府则主张案涉18-02地块并非全部由国开川沙公司开发完成，故国开川沙公司无权按照该地块的出让总价款计提管理费。根据本院二审查明的事实，案涉18-02地块前期开发工作虽有国开川沙公司的参与，但该地块前期开发工作并非全部由国开川沙公司完成，原上海市南汇区土地储备中心对该地块也实施了征地动迁等前期基础性开发工作。考虑到国开川沙公司与原上海市南汇区土地储备中心就案涉18-02地块所实施的前期开发工作无法具体区分，国开川沙公司对其在该地块中所开展的具体开发工作及对应的工作量也未提供证据予以证明，本院酌定以案涉18-02地块出让总价款的50%即39000万元作为管理费的计提基数。由此，川沙新镇政府应当支付给国开川沙公司的管理费金额为195万元(39000万元×0.5%)。
　　综上，国开川沙公司的上诉请求部分成立。依照《中华人民共和国合同法》第十条、第六十二条第四项、第一百零七条，《最高人民法院关于适用时间效力的若干规定》第二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(二)》第二条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项规定，判决如下：
裁判结果　　一、撤销上海市高级人民法院(2019)沪民初12号民事判决。
　　二、上海市浦东新区川沙新镇人民政府于本判决生效之日起十日内支付国开川沙(上海)城镇投资发展有限公司为合作开发六灶小城镇改革试点地区投入的开发建设成本391214536.86元、开发间接费用22691672.25元及该两笔款项的逾期付款利息(以413906209.11元为基数，自2019年3月1日起至2019年8月19日止，按照中国人民银行发布的同期同类贷款利率计算；自2019年8月20日起至实际支付之日止，按照同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算)。
　　三、上海市浦东新区川沙新镇人民政府于本判决生效之日起十日内支付国开川沙(上海)城镇投资发展有限公司管理费195万元。
　　四、驳回国开川沙(上海)城镇投资发展有限公司的其他诉讼请求。
　　如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
　　本案一审案件受理费2617771.62元、审计费472597元，合计3090368.62元，由国开川沙(上海)城镇投资发展有限公司负担290743.99元，上海市浦东新区川沙新镇人民政府负担2799624.63元。二审案件受理费2617771.62元，由国开川沙(上海)城镇投资发展有限公司负担290743.99元，上海市浦东新区川沙新镇人民政府负担2327027.63元。
　　本判决为终审判决。
落款