滁州伟华置业发展有限公司与定远县国土资源和房产管理局建设用地使用权出让合同纠纷上诉案
安徽省高级人民法院
民事判决书
民事判决书
(2018)皖民终730号
当事人 上诉人（一审原告）：滁州伟华置业发展有限公司，住所地安徽省定远县定城街镇西大街。
法定代表人：韦海洋，该公司执行董事。
委托诉讼代理人：张目强，上海锦天城（合肥）律师事务所律师。
委托诉讼代理人：李翔，上海锦天城（合肥）律师事务所律师。
上诉人（一审被告）：定远县国土资源和房产管理局，住所地安徽省定远县城东新区。
法定代表人：杨林武，该局局长。
委托诉讼代理人：陈万龙，该局工会主席。
委托诉讼代理人：黄如杰，安徽远泰律师事务所律师。
审理经过 上诉人滁州伟华置业发展有限公司（以下简称伟华置业公司）与上诉人定远县国土资源和房产管理局（以下简称定远国土房产局）因建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服安徽省滁州市中级人民法院（2018）皖11民初68号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。伟华置业公司的委托诉讼代理人张目强、李翔，定远国土房产局的委托诉讼代理人陈万龙、黄如杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
二审上诉人诉称 伟华置业公司上诉请求：1、依法撤销一审判决第三项，改判定远国土房产局支付伟华置业公司土地补偿款25830041元，并以25830041元为基数，自2008年3月25日起至实际清偿之日止，按年利率11.745％标准支付逾期支付土地补偿款损失；2、本案一审、二审诉讼费用由定远国土房产局承担。事实和理由：一、一审判决认定事实错误，2012年6月6日定远国土房产局并未返还1000万元土地补偿款。除案涉两份《定远县国有土地使用权出让合同》外，伟华置业公司在2007年9月8日、2007年12月5日分别与定远县规划局、定远县城市基础设施开发建设有限公司签订《定远县花园湖公园项目建设工程代建协议》《定远县合蚌路示范街改造拆迁安置房工程建设代建协议》各一份，主要约定定远县规划局、定远县城市基础设施开发建设有限公司作为项目法人，伟华置业公司作为代建人，代建花园湖公园及安置房项目、合蚌路安置房项目。2008年、2009年上半年，上述两处代建项目分别通过竣工验收并交付使用，但定远县规划局、定远县城市基础设施开发建设有限公司一直拖欠工程尾款11993458.99元，导致伟华置业公司无法向代建工程承包人安徽建工集团有限公司支付工程款。后安徽建工集团有限公司向一审法院提起诉讼，要求伟华置业公司支付工程款10251122元及违约金。该案在强制执行过程中，定远县财政局认为一审法院冻结扣划了财政资金，遂提出执行异议和案外人执行异议之诉。经法院协调，2012年6月6日，定远县财政局与安徽建工集团有限公司、伟华置业公司达成和解，主要内容为：定远县财政局于和解协议签订当日支付1000万元工程款给伟华置业公司，伟华置业公司再另行准备251122.09元，共计10251122.09元工程款一并支付给安徽建工集团有限公司。各方依约履行后，定远县财政局撤回其提起的案外人执行异议之诉。由此可见，定远县财政局于2012年6月6日支付给伟华置业公司的1000万元系代建工程的工程款，与本案所涉土地补偿款无关，属于另外一个法律关系。因伟华置业公司工作人员失误，2012年12月19日之后报送给定远国土房产局及定远县人民政府的文件中误将2012年6月6日的1000万元代建工程款算作土地补偿款，但这并不能改变该1000万元付款的性质。一审法院据此确认定远国土房产局于2012年6月6日返还土地补偿款1000万元，系认定事实错误。二、一审判决适用法律不当，应当按照逾期贷款罚息利率计算逾期支付土地补偿款损失。定远国土房产局土地补偿款，给伟华置业公司造成巨大经济损失。伟华置业公司遂参照《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条“买卖合同没有约定逾期付款违约金或者该违约金的计算办法，出卖人以买受人违约为由主张赔偿逾期付款损失的，人民法院可以中国人民银行同期同类人民币贷款基准利率为基础，参照逾期罚息利率标准计算”的规定，要求按年利率11.745％(同期同类贷款逾期罚息利率)的计算标准支付逾期支付土地补偿款损失。而一审法院参照《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十七条“当事人对欠付工程价款利息计付标准有约定的，按照约定处理；没有约定的，按照中国人民银行发布的同期同类贷款利率计息”的规定，判决按照同期同类贷款利率支付土地补偿款利息是错误的。另外，房地产开发企业很难通过银行贷款渠道融资，主要依赖民间借贷等各类社会资本，实际融资成本在年利率20％以上，即使按照逾期贷款罚息利率计算逾期支付土地补偿款损失，也不足以弥补实际损失。
二审被上诉人辩称 定远国土房产局答辩称：一、对于定远县财政局于2012年6月6日支付给伟华置业公司的1000万元，在我方上诉状中已经确认该1000万不属于返还的土地补偿费。二、对2583.41万元土地补偿费按照规定不应予以返还，也不应支付利息，具体理由见我方上诉状。一审判决的认定，是基于违约行为存在，事实上我方已于当年的12月份将土地交付，没有违约。涉案合同是行政合同，不应按违约责任进行判决，一审法院适用法律不当。
定远国土房产局上诉请求：撤销一审判决，发回重审或依法改判。事实与理由：一、本案应按照行政案件而不应按照民事案件立案受理。国有土地使用权出让合同，是土地行政主管部门经市、县政府批准后，履行土地管理行政职权，按照法定程序，以自己的名义与土地受让人签订的合同，其为合同双方设定的权利、义务，基本都是管理性的规定，甚至连成交价格、付款方式，体现出的也多是出让方对受让方的行政管理，合同双方在合同签订的任何时段，都不具备平等的主体地位。因此，土地使用权出让合同是典型的行政合同，而不是民事合同，对其提起的诉讼，应当属于行政案件受案范围，按照行政诉讼程序进行审理。二、定远国土房产局为实现公共利益和行政管理目标，依据《中华人民共和国土地管理法》《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等规定，报县政府批准，出让该宗地，与伟华置业公司签订《安徽省定远县国有土地使用权出让合同》，按照行政法规的规定和合同约定，将出让土地成交价款交存到县财政专户。定远国土房产局按照合同约定依法于2007年12月6日之前将土地交付，是现状交地，经受让人确认，对受让土地总体规划并报备，边拆迁边开发同时进行；依受让人申请颁发了《建设用地批准书》《国有土地使用权证》，土地证件是拥有土地使用权的法律凭证。在履约过程中，拆迁事务依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门(以下称房屋征收部门)组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”，定远县政府设立“定远县国有土地房屋征收办公室”(属于定远县建设局管辖)作为拆迁人负责拆迁工作，定远国土房产局不是拆迁的法定主体，也不是定远县政府授权或委托的部门。三、关于一审判决第一项问题。（一）该宗土地已经交付完毕。双方签订合同后，定远国土房产局于2007年12月6日之前已将涉案土地交付，并依申请为伟华置业公司颁发了《建设用地批准书》《国有土地使用权证》。伟华置业公司在接收土地时没有提出异议，不存在再次交付的问题。（二）净地的慨念是2012年7月1日生效的《闲置土地处置办法》第二十一条规定的，市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：1.土地权利清晰；2.安置补偿落实到位；3.没有法律经济纠纷；4.地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；5.具备动工开发所必需的其他基本条件。而本案《定远县国有土地使用权出让合同》是2007年9月8日签订的，并不适用净地，只能按照合同约定，合同第五条约定是地上所有建筑物的拆除工作及拆迁安置补偿所需的费用无需竞得人承担，并非“地上附着物已完成拆除并安置补偿结束”。（三）该判决实际不能履行，因法定拆迁主体不同，拆迁事务属于建设类执法，不是定远国土房产局的法定职责，在没有特别授权或委托的情况下，定远国土房产局直接实施拆迁事务属于越权行政。四、关于一审判决第二项问题。《国有土地使用权出让合同》第三十二明确约定“受让人按照合同约定支付土地使用权出让金的，出让人按照合同约定，按时提供出让土地。由于出让人未按时提供出让土地而使受让人对本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的土地出让金1‰向受让人给付违约金。出让人延期交付土地超过6个月，受让人有权解除合同，出让人应当双倍返还定金，并退还已经支付土地出让金的其他部分，受让人并可以请求出让人赔偿应违约造成的损失”，由于伟华置业公司在合同约定的时间和法定时间内放弃其权利，且定远国土房产局已经交付土地，不存在违约问题，故不应当支付违约金。五、关于一审判决第三项问题。（一）根据《国有土地使用权出让合同》(CR2008-3、4宗地)中第十二条“定远县人民政府批准的规划修建原定炉路基花园湖环湖西路需要占用受让人的部分土地，所占用的土地，由定远县政府根据修路实际占用土地面积给予补偿，补偿款按CR2008-3、4宗地成交价的每亩平均价拨付给土地受让人”约定，结合《会议纪要》没有明确支付主体，定远国土房产局与伟华置业公司也没有签订合同或协议，故定远国土房产局无权更无义务支付25830041元。另外，计划占地和实际占地中尚有550米道路未修建，实际占地是多少无事实依据。根据国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知中的规定，开发商在开发过程中退让红线的土地用于市政建设，不应给予退还土地出让金或补偿。（二）国有土地使用权出让收支管理办法第三条规定“各级财政部门、国土资源管理部门、地方国库按照职责分工，分别做好土地出让收支管理工作。财政部会同国土资源部负责制定全国土地出让收支管理政策”，第五条规定“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责具体征收”，可见，定远国土房产局只有征收土地出让金的权利，土地出让金交纳到定远县财政设立的专户，定远国土房产局无权支出土地出让金。（三）定远国土房产局从未支付过1000万元土地补偿款，2012年6月6日定远县财政局支付给伟华置业公司的1000万元实际是代建安置房的工程款。伟华置业公司将部分安置房发包给另一家建筑公司承建，该建筑公司起诉伟华置业公司后，法院冻结由定远县财政局和伟华置业公司共同设立的安置房销售共管账户，该账户用于存放多余的安置房营销收入款。经过协调，法院解冻该账户，账户款项划入定远县财政账户，定远县财政拨付给伟华置业公司用于支付工程款，而不是依据《会议纪要》退还土地补偿款，该款也不是通过定远国土房产局账户拨付，一审法院认定事实错误。（四）本案并非欠付工程价款，一审法院依据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十七条规定判决按照中国人民银行发布的同期同类贷款利率支付利息是错误的。
伟华置业公司答辩称：一、一审法院按照民事审判程序立案审理本案，不违反相关法律规定。首先，本案系建设用地使用权出让合同纠纷，我公司诉请继续履行交付土地义务、退还土地补偿款、承担违约责任，系按照双方签订的土地出让合同的约定及相关民事法律规定，以平等民事主体身份向定远国土房产局主张合同权利、要求定远国土房产局履行合同义务，依法应适用民事审判程序进行审理。其次，自2005年最高人民法院发布《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》之后，实务操作层面已趋于统一，因国有土地使用权出让合同产生的纠纷，人民法院皆作为民事案件予以受理，即在司法审判领域已经肯定了土地使用权出让合同的民事性质。再次，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(法释[2015]9号)己于2018年2月8日废止。二、定远国土房产局未按合同约定履行交地义务，应继续履行合同，将盐矿加气站占用范围内的土地以净地状态交付给我公司，并承担相应的违约责任。首先，我公司当时申请办理建设用地批准书，是为了保障整个地块能够及时进行商业开发，并非认可盐矿加气站占用范围内的土地己经交付。虽然盐矿加气站占用范围内的土地已随整个CR2007-6、7、8号宗地登记至我公司名下，但这只能反映案涉土地进行了物权登记，不能证明定远国土房产局已经将该土地实际交付，办理土地权使用权登记手续与土地交付不是一回事。盐矿加气站一直未予拆除，并持续经营至今，导致我公司对盐矿加气站占用范围内的土地始终无法实现占有，更无法实现使用、收益等权利，交付之说从何谈起？其次，我公司主张“净地”交付是依据双方签订的土地出让合同的约定。2007年9月8日的《安徽省定远县国有土地使用权(CR2007-6、7、8号宗地)出让合同》第五条第二款明确约定“出让人同意在交付土地时为净地，即地上所有建筑物的拆除工作及拆迁安置补偿所需的费用无须竞得人承担”。该约定文义清楚，不存在歧义。根据该约定，定远国土房产局交付的土地应为“净地”，即土地上的所有建筑物应当拆除，并且拆迁安置补偿完毕。同一时期，我公司与定远国土房产局还就定远县定城合蚌路西侧土地签订两份土地出让合同，约定“交付时保持土地及地上物现状条件，拆除工作及所需费用由竞得人承担”，这两份土地出让合同约定的土地交付条件才是按“现状”交付。由此可见，定远国土房产局对交付的土地是按“净地”交付，还是按“现状”交付，以及对应的交付条件是非常清楚的。故CR2007-6、7、8号宗地上的盐矿加气站拆除之前，该加气站占用范围内的土地不属于“净地”，不符合合同约定的土地交付条件。再次，作为合同相对人，我公司只能依据合同向定远国土房产局主张合同权利，定远国土房产局应当按照合同约定拆除盐矿加气站，履行“净地”交付义务。定远国土房产局不应以无建设类执法权为由，推卸其合同义务，拒不拆除盐矿加气站。最后，定远国土房产局未按照合同约定期限履行交地义务，构成违约，应就其延期交地行为承担相应的违约责任。三、定远国土房产局作为合同相对人，应支付土地补偿款，并赔偿我公司因此产生的损失。首先，《安徽省定远县国有土地使用权(CR2007-6、7、8号宗地)出让合同》、《安徽省定远县国有土地使用权(CR2008-3、4号宗地)出让合同》第十二条均约定“修建原定炉路基花园湖环湖西路时需占用受让人的部分土地，所占用的土地，由定远县人民政府根据修路实际占用土地面积给予补偿”。虽然该约定没有明确指明是由定远国土房产局给予补偿，但作为定远县人民政府的组成部门，定远国土房产局在与我公司签订土地使用权出让合同时即对此进行约定，由此可以确定定远国土房产局即负有给付该土地补偿款的义务。否则，定远国土房产局与我公司没有必要在土地出让合同中约定与土地出让不相干的事宜。除该两份土地使用权出让合同外，定远县人民政府及其他组成部门未再与我公司就占用建设用地一事另行签订补偿协议，也可以印证定远县人民政府认可土地补偿金应由定远国土房产局负责给付。此外，2009年9月30日，定远国土房产局与我公司签订《变更协议》，约定CR2007-6、7、8号宗地和CR2008-3、4号宗地总面积减少33293平方米，变更为221369平方米。定远国土房产局作为土地使用权的出让方，减少出让土地面积，也应承担违约责任，退还多收取的土地出让金。其次，2008年11月13日的定远县人民政府《关于返还花园湖项目市政设施用地补偿款的专题会议纪要》及2009年9月30日的《变更协议》均己明确市政设施建设占用我公司土地33293平方米。特别是《关于返还花园湖项目市政设施用地补偿款的专题会议纪要》已经明确应返还我公司土地补偿款25830041元。另外，该土地补偿款是土地被占用而给予的赔偿款，不属于国发（2015）25号文中规定的税收优惠或补贴。再次，2012年6月6日定远县财政局支付给我公司的1000万元系代建工程款，与本案土地补偿款无关，我公司也对此提出上诉。最后，本案系建设用地使用权出让合同纠纷，一审法院参照《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十七条的规定，比照欠付工程款情形，按照中国人民银行发布的同期同类贷款利率计算，适用法律不当。本案应参照《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条的规定，按照逾期贷款罚息利率计算逾期支付土地补偿款损失更为正确。
原告诉称 伟华置业公司向一审法院起诉请求：1.判令定远国土房产局立即将盐矿加气站占用的土地以净地状态交付给伟华置业公司；2.判令定远国土房产局以5166008.2元为基数，按每日千分之一的标准，向伟华置业公司支付自2008年1月1日起至2018年1月29日的延期交地违约金19016075.45元，并按此标准支付2018年1月30日至实际交付之日止的延期交地违约金；3.判令定远国土房产局立即向伟华置业公司支付土地补偿款25830041元；4.判令定远国土房产局以25830041元为基础，按年利率11.745%的标准，向伟华置业公司支付自2008年3月25日起至2018年1月29日的逾期支付土地补偿款损失30312102元，并依此为标准支付2018年1月30日至土地补偿款实际偿清之日止的逾期支付土地补偿款损失；5.定远国土房产局承担本案全部诉讼费。事实和理由：2007年9月8日，定远国土房产局与安徽同济建设集团有限责任公司（以下简称同济公司）签订《安徽省定远县国有土地使用权出让合同》（CR2007－6、7、8号宗地）及《补充协议》。2007年12月5日，定远国土房产局与伟华置业公司、同济公司签订《变更协议》。定远国土房产局将位于安徽省定远县定城花园湖周过的CR2007－6、7、8号宗地出让给伟华置业公司，土地面积约72387平方米，土地出让金为5400万元。根据出让合同的约定，定远国土房产局应于2007年12月31日前将CR2007－6、7、8号宗地全部净地移交给伟华置业公司，即地上所有建筑物已完成拆除并安置补偿结束；若逾期移交净地，每逾期一日，定远国土房产局应按伟华置业公司已付土地出让金的千分之一向伟华置业公司支付逾期移交违约金。合同签订后，伟华置业公司依约付清了CR2007－6、7、8号宗地的土地出让金5400万元，定远国土房产局至今未完成对CR2007－6号宗地上盐矿加气站的拆迁工作，盐矿加气站至今还处于营业状态，导致该部分土地至今未能移交给伟华置业公司。2008年2月19日，双方签订《定远县国有土地使用权出让合同》（CR2008－3、4号宗地），定远国土房产局将位于安徽省定远县定城长征路南侧的CR2008－3、4号宗地出让给伟华置业公司，面积约182275平方米，土地出让金为13600万元。伟华置业公司依约付清了CR2008－3、4号宗地的土地出让金。上述两份合同第十二条均约定，因市政道路和设施占用伟华置业公司受让的土地，定远国土房产局应按照受让土地的每亩平均价向伟华置业公司支付土地补偿款。2008年11月13日，定远县人民政府《关于返还花园湖项目市政设施用地补偿款的专题会议纪要》确认，市政道路及设施占用伟华置业公司受让的土地（涉及两份土地出让合同）共计33293㎡（约50亩），定远国土房产局应向伟华置业公司支付土地补偿款25830041元。伟华置业公司多次催促定远国土房产局支付土地补偿、利息和履行净地移交义务，至今未果。请求支持其诉讼请求。
定远国土房产局辩称，1.涉案合同约定交付土地的时间为2007年12月31日前，定远县国土房产局已于2007年12月6日交付了涉案土地，涉案争议早已发生，故涉案债权已超过诉讼时效。2.定远县国土房产局已于2007年12月6日履行了交付涉案土地的义务。政府会议纪要系单方内部会议记录，对外无法律效力，不能作为返还土地补偿款的依据。伟华置业公司要求退还土地补偿款无合同和法律依据。3.伟华置业公司所称盐矿加气站占用的土地为10亩与事实不符，经测量为3078.21平方米。请求驳回伟华置业公司的诉讼请求。
一审法院查明 一审法院经审理查明：2007年9月8日，定远县国土资源局（出让人）与安徽同济建设集团有限责任公司（受让人）签订《安徽省定远县国有土地使用权出让合同》，约定出让人出让给受让人的土地位于安徽省定远县定城花园湖周边，土地出让编号为xxx－xxx、xxx、xxx号，土地面积约为72387平方米。出让土地的用途为商业用地和商品住宅用地。出让人同意土地的受让人将土地成交价款和有关费用交清后，在2007年12月31日前将出让的CR2007－6、7、8号地交付给受让人开发使用。出让人同意在交付土地时为净地，即地上所有建筑物的拆除工作及拆迁安置补偿所需的费用无须竞得人承担。本合同项下的土地使用权出让年限：商业用地为40年，商品住宅用地为70年。本合同项下的土地使用权出让金为每平方米745.99元，总金额为5400万元。根据规划修建原定炉路及受让人垫资代建花园湖环湖西路时需要占用受让人的部分土地，所占用的土地，由政府根据修路实际占用土地的面积给予补偿，补偿款按土地出让成交价的每亩平均价返还受让人。受让人按合同约定支付土地使用权出让金的，出让人必须按合同约定，按时提供出让土地。由于出让人未按时提供出让土地而使受让人对本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的土地使用权出让金1‰向受让人给付违约金。出让人交付的土地未能达到合同约定的土地条件的，应视为违约。受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延迟履行而给受让人造成的直接损失。2007年12月5日，定远县国土资源局（甲方）与安徽同济建设集团有限责任公司（乙方）、伟华置业公司（丙方）签订关于《CR2007－6、7、8号宗地出让合同变更协议》，约定乙方竞买取得的CR2007－6、7、8号宗地国有土地使用权，现申请要求变更土地受让人为丙方，依据CR2007－6、7、8号宗地出让文件规定及乙方提供丙方成立的出资构成等材料，甲方同意乙方将受让人变更为丙方，并达成如下协议：一、根据乙方申请，甲方同意将CR2007－6、7、8号宗地国有土地使用权的受让人亦变更为丙方，即伟华置业公司。二、丙方须提供营业执照、法人代码证、法定代表人身份证明、企业章程等有关材料。三、甲方于2007年9月8日与乙方签订的CR2007－6、7、8号宗地《国有土地使用权出让合同》、《国有土地使用权出让合同补充协议》及《定远县花园湖项目建设工程代建协议》里的权利和义务随之转让给丙方。丙方必须无条件遵守乙方与甲方签订的合同进行开发建设，自觉接受甲方管理。2007年11月20日，伟华置业公司支付CR2007－6、7、8号宗土地出让金为5400万元。CR2007－6号宗地上盐矿加气站至今未拆迁，该部分土地至今未能移交给伟华置业公司，该盐矿加气站占用的土地面积为3078.21平方米。
2008年2月19日，定远县国土资源局与伟华置业公司签订《定远县国有土地使用权出让合同》，约定定远县国土资源局将位于安徽省定远县定城长征路南侧的CR2008－3、4号宗地出让给伟华置业公司，面积约182275平方米，土地使用权出让金为每平方米746.1元，总金额为13600万元。合同签订后，伟华置业公司于2008年3月24日前付清了全部土地出让金。
2008年11月13日，定远县人民政府第二十期专题会议纪要，会议认为，一是修建环湖西路和原定炉路改造占用的土地（约28亩），应按照原土地出让合同的约定，给予返还；二是修建环湖西路、环湖西路以西的支路、长征西路和西大街拓宽所占用的土地（约19亩），属于市政道路用地，并已经花园湖工程指挥部研究同意，应给予返还；三是花园湖水面用地（约3亩）不能作为建设用地，应给予返还。会议决定，以上三项约50亩共计33293㎡土地，按照出让土地成交价的每亩平均价给予返还，即：土地补偿款为33293×746元/㎡＝24836578元，契税为24836578×4%＝993463元，合计应返还伟华置业公司25830041元。2012年6月6日，定远县国土资源局返还土地补偿款1000万元。
2009年9月30日，定远县国地资源局与伟华置业公司签订《变更协议》，约定伟华置业公司竞得的CR2007－6、7、8号和CR2008－3、4号宗地原来总面积约为254662平方米，扣除修建环湖西路、环湖西路以西的支路、长征西路和西大街拓宽、原定炉路改造所占用的土地及花园湖水面用地不能开发的共约33293平方米土地，伟华置业公司竞得上述土地的总面积变更为221369平方米。
伟华置业公司分别于2008年4月9日、2012年1月9日、2012年3月28日、2012年12月19日、2013年4月12日、2015年5月6日、2015年11月16日、2016年3月9日、2016年5月9日、2017年5月10日多次向定远县国土资源局、定远县人民政府、定远县规划局发文要求解决剩余土地补偿款、代建工程款等问题。2017年12月19日，伟华置业公司向定远国土房产局发出律师函，要求支付剩余土地补偿款、代建工程款等。伟华置业公司自2012年12月19日以后的文件及律师函中均认可已返还了1000万元土地出让金。
本院查明 另查明，定远县国土资源局于2015年7月机构改革中更名为定远县国土资源和房产管理局。
一审法院认为 一审法院认为，案件争议焦点为：一、定远国土房产局是否存在延期交付涉案土地的违约行为，如果存在，违约责任如何确定；二、伟华置业公司主张的土地补偿款及损失数额如何确定；三、涉案债权请求权是否已超过诉讼时效期间。
2007年9月8日，定远县国土资源局与安徽同济建设集团有限责任公司签订《安徽省定远县国有土地使用权出让合同》。2007年12月5日，定远县国土资源局与安徽同济建设集团有限责任公司、伟华置业公司签订的关于《CR2007－6、7、8号宗地出让合同变更协议》以及2008年2月19日定远县国土资源局与伟华置业公司签订《定远县国有土地使用权出让合同》。上述合同系双方当事人真实意思表示，且不违反法律规定，合法有效，双方当事人均应按合同约定履行自己的义务。
关于争议焦点一。2007年12月5日，定远县国土资源局与安徽同济建设集团有限责任公司、伟华置业公司签订的关于《CR2007－6、7、8号宗地出让合同变更协议》，将定远县国土资源局与安徽同济建设集团有限责任公司于2007年9月8日签订的《安徽省定远县国有土地使用权出让合同》受让人变更为伟华置业公司。故定远国土房产局与伟华置业公司为涉案2007年9月8日《安徽省定远县国有土地使用权出让合同》的主体。该合同约定，伟华置业公司将土地成交价款和有关费用交清后，定远县国土资源局在2007年12月31日前将出让的CR2007－6、7、8号地交付给伟华置业公司开发使用，并约定交付的土地为净地，即地上所有建筑物的拆除工作及拆迁安置补偿所需的费用无须伟华置业公司承担。2007年11月20日，伟华置业公司付清了CR2007－6、7、8号宗土地出让金为5400万元。按照双方合同约定，定远国土房产局应于2007年12月31日前将出让的CR2007－6、7、8号土地以净地状态交付给伟华置业公司开发使用，但CR2007－6号宗地上盐矿加气站至今未拆迁，该部分土地至今未能移交给伟华置业公司，故定远国土房产局存在延期交付涉案土地的违约行为。CR2007－6、7、8号宗地出让合同约定，出让人交付的土地未能达到合同约定的土地条件的，应视为违约。受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延迟履行而给受让人造成的直接损失。故伟华置业公司要求定远国土房产局立即将盐矿加气站占用的土地以净地状态交付给伟华置业公司，符合双方合同约定，应予以支持。因盐矿加气站占用的土地面积为3078.21平方米，涉案CR2007－6、7、8号宗地出让合同约定的土地使用权出让金为每平方米745.99元，故伟华置业公司支付的盐矿加气站占用部分的土地出让金为2296313.88元（3078.21平方米×745.99元/平方米）。CR2007－6、7、8号宗地出让合同约定，由于出让人未按时提供出让土地而使受让人对本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的土地使用权出让金1‰向受让人给付违约金。伟华置业公司要求按日千分之一的标准支付延期交付土地违约金，因该约定明显过高，且定远国土房产局亦要求予以调整，酌定以未交付土地的出让金为基数以年利率24%的标准计算延期交付土地违约金。涉案CR2007－6、7、8号宗地出让合同约定，定远国土房产局应于2007年12月31日前将出让的土地交付给伟华置业公司，故延期交地违约金应自2008年1月1日起开始计算至实际交付土地之日止。定远国土房产局辩称其已将涉案土地登记在伟华置业公司名下，其已完成了土地交付义务。根据涉案CR2007－6、7、8号宗地出让合同的约定，交付的土地为净地，即地上所有建筑物的拆除工作及拆迁安置补偿所需的费用无须伟华置业公司承担。出让人交付的土地未能达到合同约定的土地条件的，应视为违约。因盐矿加气站尚未拆除，该部分土地至今仍未交付给伟华置业公司，定远国土房产局该抗辩理由不能成立，不予支持。
关于争议焦点二。涉案CR2007－6、7、8号宗地出让合同约定，根据规划修建原定炉路及受让人垫资代建花园湖环湖西路时需要占用受让人的部分土地，所占用的土地，由政府根据修路实际占用土地的面积给予补偿，补偿款按土地出让成交价的每亩平均价返还受让人。2008年11月13日，定远县人民政府第二十期专题会议纪要，会议认为，一是修建环湖西路和原定炉路改造占用的土地（约28亩），应按照原土地出让合同的约定，给予返还；二是修建环湖西路、环湖西路以西的支路、长征西路和西大街拓宽所占用的土地（约19亩），属于市政道路用地，并已经花园湖工程指挥部研究同意，应给予返还；三是花园湖水面用地（约3亩）不能作为建设用地，应给予返还。会议决定，以上三项约50亩共计33293㎡土地，按照出让土地成交价的每亩平均价给予返还，即：土地补偿款为33293×746元/㎡＝24836578元，契税为24836578×4%＝993463元，合计应返还伟华置业公司25830041元。故定远国土房产局应返还伟华置业公司土地补偿款的数额应为25830041元。定远国土房产局辩称政府会议纪要系单方内部会议记录，对外无法律效力，不能作为返还土地补偿款的依据。因定远县国地资源局与伟华置业公司于2009年9月30日签订的《变更协议》内容与2008年11月13日定远县人民政府会议纪要内容相一致，再结合涉案《国有土地使用权出让合同》关于占用受让人土地给予补偿的约定。故2008年11月13日定远县人民政府第二十期专题会议纪要可以作为伟华置业公司主张返还土地补偿款的依据。2012年6月6日，定远县国土资源局返还土地补偿款1000万元，故定远国土房产局还应返还土地补偿款数额为15830041元。伟华置业公司于2008年3月24日前付清了全部土地出让金，定远国土房产局占有应当返还的土地出让金必然导致伟华置业公司该部分利息损失。伟华置业公司主张自2008年3月25日开始计算利息，应予以支持。因双方未约定返还土地补偿款的利息标准，参照《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十七条规定，没有约定的，按照中国人民银行发布的同期同类贷款利率计息。故伟华置业公司主张的利息为自2008年3月25日起以25830041元为基数按中国人民银行发布的同期同类贷款利率计算至2012年6月5日；自2012年6月6日起以15830041元为基数按中国人民银行发布的同期同类贷款利率计算至实际付清之日止。
关于争议焦点三。《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条规定，诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算。本案中，伟华置业公司与定远国土房产局系国有土地使用权出让合同关系，因定远国土房产局延期交付涉案土地的违约行为持续存在，且定远国土房产局亦未明确表示拒绝履行合同。故伟华置业公司主张的延期交地违约金并未超出诉讼时效期间。伟华置业公司主张的土地补偿款，虽然2008年11月13日定远县人民政府会议纪要内容明确了返还土地补偿款的数额，由于伟华置业公司与定远国土房产局之间不仅存在国有土地使用权出让合同关系还存在代建合同关系。定远国土房产局在履行合同过程中并未明确表示拒绝返还土地补偿款，且伟华置业公司自2008年以来多次向定远县国土资源局、定远县人民政府要求解决剩余土地补偿款、代建工程款等问题，故伟华置业公司主张的土地补偿款亦未超过诉讼时效期间。
综上所述，伟华置业公司要求定远国土房产局立即将盐矿加气站占用的土地以净地状态交付给伟华置业公司及支付延期交地违约金、土地补偿款、损失合理部分，应予以支持。据此，依照《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条、《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条、第一百零七条、第一百一十四条、《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十七条规定，判决：一、定远县国土资源和房产管理局立即将盐矿加气站占用的土地以净地状态交付给滁州伟华置业发展有限公司；二、定远县国土资源和房产管理局于判决生效之日起十五日内支付滁州伟华置业发展有限公司延期交地违约金，数额为：以2296313.88元为基数自2008年1月1日起按年利率24%的标准计算至实际交付盐矿加气站占用的土地之日止；三、定远县国土资源和房产管理局于判决生效之日起十五日内支付滁州伟华置业发展有限公司土地补偿款15830041元及利息（利息为：自2008年3月25日起以25830041元为基数计算至2012年6月5日止，自2012年6月6日起以15830041元为基数计算至实际付清之日止，均按中国人民银行发布的同期同类贷款利率计算）；四、驳回滁州伟华置业发展有限公司的其他诉讼请求。案件受理费417591元，由伟华置业公司负担220150元，定远国土房产局负担197441元。
二审庭审时归纳本案二审争议焦点为：1、案涉合同的性质是行政协议还是民事协议，人民法院应当按照行政案件还是民事案件予以受理。2、定远国土房产局是否已将争议的盐矿加气站所占用的地块交付给伟华置业公司，一审判决定远国土房产局将该地块以净地状态交付给伟华置业公司并承担逾期交地违约金是否正确？3、定远县财政于2012年6月6日支付给伟华置业公司的1000万元性质是什么？一审将该1000万元从定远国土房产局应返还的土地补偿款中抵扣是否正确？4、一审对返还的土地补偿费利息的处理是否符合本案实际。
针对上述争议焦点，伟华置业公司提交以下新证据：第一组证据《定远县花园湖公园项目建设工程代建协议》《定远县合河蚌路示范街改造拆迁安置房工程建设代建协议》，用以证明：伟华置业公司与定远县规划局、定远县城市基础设施开发建设有限公司之间存在代建工程关系。第二组证据（2011）滁民一初字第00025号民事调解书、（2011）滁执异字第00003号执行裁定书、民事起诉状、和解协议、预算拨款凭证、银行电汇凭证、收款收据、（2012）滁民一初字第00029号民事裁定书，用以证明：2010年6月6日定远县财政局支付给伟华置业公司的1000万元是代建工程的工程款，并非本案所涉土地补偿款。第三组证据《定远县国有土地使用权出让合同》（CR2008-2号宗地）《定远县国有土地使用权出让合同》（CR2008-7号宗地），用以证明：伟华置业公司与定远国土房产局于2008年签订的两份土地出让合同与涉案CR2007－6、7、8号宗地出让合同约定的交付土地的方式不同，这两份合同约定以现状方式交付土地，伟华置业公司自行拆除地上建筑物和构筑物，无需对被拆迁户承担补偿费用。
定远国土房产局质证意见如下：对第一组证据真实性没有异议，该组证据与我方在一审提交的代建协议一致，该代建协议中伟华置业公司存在大量违约行为，同时代建协议中的最终面积双方没有经过结算，33293平方米的数字最终没有敲定。第二组证据的真实性由法院核实，与我方无关，我方不清楚。对第三组证据的真实性没有异议，对关联性有异议，本案争议的合同约定净地交付是2007年签订的，但是净地的概念是2012年土地闲置处理办法明确规定的，该合同只是约定了拆除工作和拆迁安置工作由我方承担，并不是当时交地的时候就是完整的净地概念。实际上2007年交地时将CR2007－6、7、8宗地全部交付，盐矿加气站包含在CR2007－6、7、8宗地当中。在土地出让时针对土地的现状约定交地的方式，一宗地一个方案。
针对上述争议焦点，定远国土房产局没有证据提交。
本院认证意见：1.对伟华置业公司提交的第一组证据，因定远国土房产局质证时予以认可代建事实存在，且在上诉与答辩中认可“定远国土房产局从未支付过1000万元的土地补偿款，2012年6月6日支付1000万元实际是定远县财政局支付伟华置业公司代建安置房的工程款”，故对该组证据三性以及证明目的予以确认。2.对伟华置业公司提交的第二组证据经审核，具有证据三性，予以认定，可以实现伟华置业公司主张的“定远县财政局于2012年6月6日支付给伟华置业公司的1000万元系代建工程的工程款，与本案所涉土地补偿款无关”的证明目的。3.对伟华置业公司提交的第三组证据真实性、关联性予以认定，可以证明2008年伟华置业公司与定远国土房产局签订的两份土地出让合同约定以现状方式交付土地，与涉案争议的盐矿涉及的CR2007-6号宗地约定的净地方式不同。
本院认为 本院认为，关于焦点1，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。在行政合同之中，行政机关是以行政管理者的身份与行政相对人订立协议，以合同的方式达到维护和增进公共利益的目的，具有鲜明的为实现行政管理公益目的的特征，并且在合同签订与履行过程中行政机关具有优益权，为了实现行政管理目的需要行政机关有权单方改变、解除协议，甚至可以作出行政强制、行政处罚。本案涉及的国有土地使用权出让，根据案涉合同及补充协议的约定内容，不能反映出定远国土房产局行政管理目的。双方当事人在权利义务以及合同解除的条件等方面的约定属于平等主体之间的约束，体现不出定远国土房产局履行国家赋予其行政管理职能、服务公众利益的行政管理的特征，故案涉合同的性质不属于行政合同，定远国土房产局认为本案不属于民事案件受理范围，应当按照行政案件进行审理的上诉请求不能成立。关于焦点2，已审理查明，争议的盐矿加气站所占用的地块CR2007-6、7、8号宗地内，该宗地出让合同第五条明确约定：“出让人同意土地的受让人将土地成交价款和有关费用交清后，在2017年12月31日前将出让的CR2007-6、7、8号交付给受让人开发使用。出让人同意在交付土地时为净地，即地上所有建筑物的拆除工作及拆迁安置补偿所需的费用无须竞得人承担”。“净地”的概念并非专门概念，应作通常意义上的理解。定远国土房产局称净地的概念是由2012年土地闲置处理办法明确规定，合同只是约定了拆除工作和拆迁安置工作由出让人承担，并不是当时交地的时候就是完整的净地概念，观点不能成立。盐矿加气站未拆除，所占用的地块实际没有交付，伟华置业公司无法进行开发利用，故一审判决定远国土房产局将该地块以净地状态交付给伟华置业公司并承担逾期交地违约金是正确的。关于焦点3，对伟华置业公司上诉所称的代建事实，定远国土房产局已予以认可，且在上诉与答辩中称“定远国土房产局从未支付过1000万元土地补偿款，2012年6月6日支付的1000万元实际是定远县财政局支付伟华置业公司代建安置房的工程款”，伟华置业公司又举出了相应的证据，那么定远县财政局于2012年6月6日支付给伟华置业公司的1000万元性质应当还原为代建费用，而不是一审认定的返还土地补偿款，一审将该1000万元从定远国土房产局应返还的土地补偿款中抵扣不正确，二审予以纠正。关于焦点4，因双方在合同中未预见到可能出现的返还土地补偿款的事由，故未约定返还土地补偿款的利息标准，伟华置业公司上诉认为应当按照中国人民银行同期同类贷款逾期罚息(年利率11.745％)计算逾期支付土地补偿款损失，无法律依据，也无合同约定，本院不予支持。本案虽不是建设工程施工合同纠纷，但就本案情形，一审法院参考《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十七条规定，没有约定的，按照中国人民银行发布的同期同类贷款利率计息，并无不妥。
综上所述，伟华置业公司关于2012年6月6日定远县财政局支付给伟华置业公司1000万元系代建安置房工程款的上诉请求成立，本院予以支持；关于按年利率11.745％计算逾期支付土地补偿款损失的上诉请求不成立，本院予以驳回。定远国土房产局上诉请求不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第三项之规定，判决如下：
裁判结果 一、维持安徽省滁州市中级人民法院（2018）皖11民初68号民事判决主文第一、二项，即“一、定远县国土资源和房产管理局立即将盐矿加气站占用的土地以净地状态交付给滁州伟华置业发展有限公司；二、定远县国土资源和房产管理局于判决生效之日起十五日内支付滁州伟华置业发展有限公司延期交地违约金，数额为：以2296313.88元为基数自2008年1月1日起按年利率24%的标准计算至实际交付盐矿加气站占用的土地之日止”。
二、撤销安徽省滁州市中级人民法院（2018）皖11民初68号民事判决主文第三、四项，即“三、定远县国土资源和房产管理局于判决生效之日起十五日内支付滁州伟华置业发展有限公司土地补偿款15830041元及利息（利息为：自2008年3月25日起以25830041元为基数计算至2012年6月5日止，自2012年6月6日起以15830041元为基数计算至实际付清之日止，均按中国人民银行发布的同期同类贷款利率计算）；四、驳回滁州伟华置业发展有限公司的其他诉讼请求”。
三、定远县国土资源和房产管理局于本判决生效之日起十五日内支付滁州伟华置业发展有限公司土地补偿款25830041元及利息（自2008年3月25日起以25830041元为基数按中国人民银行发布的同期同类贷款利率计算至实际付清之日止）。
四、驳回滁州伟华置业发展有限公司的其他诉讼请求。
如给付义务人未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
一审案件受理费417591元，由滁州伟华置业发展有限公司负担220150元，定远县国土资源和房产管理局负担197441元。二审案件受理费417591元，由滁州伟华置业发展有限公司负担50000元，定远县国土资源和房产管理局负担367591元。
本判决为终审判决。
落款
审 判 长 鲍冬梅
审 判 员 沈光明
审 判 员 台 旺
二〇一八年十二月十五日
法官助理 曹 晗
书 记 员 闫巧蓉
附法律依据附：本判决适用的法律条文
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
